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卜約翰:推維港「改善工程」 政府須說服公眾

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【明報文章】政府早前公布計劃修訂《保護海港條例》(《條例》),准許在維港一帶展開小型的改善海濱工程;建議工程包括海濱長廊、行人板道、單車徑、碼頭、海岸台階、觀景台及船舶滑道等。許多人歡迎當局的舉措,但亦有人反對。

我們應當記住,《條例》是在經歷幾十年由政府主導的維港填海之後所制定。《條例》原以議員私人條例草案形式提出,獲當時的立法局於1997年6月27日通過,由行將離港的時任港督彭定康簽署成為法例。顯然,當時他及許多人認為此是應有之舉。1997年回歸後,港府屢次挑戰《條例》,而直到當年司法覆核敗訴後,當局立場才軟化。根據法官詮釋,《條例》要求任何維港填海工程必須達到「凌駕性公眾需要」的門檻,而且須提出「有力及令人信服」的理據。如今,政府將這些限制視為「麻煩」及「不便」,所以就提出修改。

政府稱「不會大規模填海」 未令人放心

《條例》的精神,是將海港視為對港人有重大價值的公共資源(public good)來加以維護(preserve),而非透過填海去提供更多土地,或進而賣地令庫房有所收益、在私人佔據下拒絕向公眾開放。現在政府提出的修例建議,是否仍然忠於這個願景(committed to this vision)?我們不得而知。

發展局發言人表示,政府立場仍是「不會在海港內大規模填海造地,作房屋、商業或工業發展」。可是這個聲明並不使人放心,它意味着當局立場可以隨時改變。公眾也對「愛國者治港」下的新立法會的立場,抱有疑慮——「行政主導」的政府,是否表示當局可予取予攜,而立法會只能支持任何前者希望通過的措施?

有評論者指出,不少工程大抵已經可通過現行法例門檻;修例反而導致在政府審批下,大型填海工程可能被分拆成不同階段進行,以符合放寬後的法例要求。

問題是,日後負責審批填海工程、有同樣思維的官員,正竭盡全力免除《條例》所加諸的限制,而公眾並不信任他們。他們對於海港作為公共資源,以及未來不啟動大型填海工程的承諾,令人懷疑。這正正是為何社會上許多人反對政府計劃,或對之表達疑慮。保護海港協會更表示一旦修例獲通過,會考慮解散,因為該組織將不再有角色(註)。協會過往已藉《條例》阻止了約600公頃的維港填海工程;但修例將拿走法庭判斷大型填海工程合法性的權力,令政府可以不受阻地在維港內推動大型填海項目。

可信的承諾(credible commitment)是非常重要,而那是建基於信任;但多年來官員的行事,令公眾對政府的信任減退。

今年1月的一個調查顯示,只有稍多於四分之一的受訪港人信任政府。這是非常低的數字,也解釋了為何政府當局宣稱「相信我們」等的說法收效甚微。為何我們要相信那些幾十年來都試圖填海的官員及技術官僚呢?一如在2019年反政府示威之前,公眾已經目睹過官員為了行政方便(administrative convenience)而忽視市民、自我催眠(「我在立法會有足夠票數,其他一概不重要」)。

重建社會對政府的信任

信任一部分取決於可靠性(reliability)及對社會的回應(responsiveness)。在維護作為公共資源的海港上,政府有多可靠?當局稱會就修例建議諮詢非政府組織及接觸公眾。官方的諮詢及公眾參與活動,過去效果參差,當局是利用這些工具為其早已決定的政策爭取支持。政府諮詢及接觸公眾的過程本身有嚴重缺陷,其設計大都以達到預設結果為目標,或許也會為顧及財雄勢大的既得利益者而稍作修訂。

在信任度低迷及有「耍手段」之觀感的情况下,政府應該運用既有工具去落實公眾所需要的工程項目。若當局不能夠提出令人信服的公眾需要,那大可作罷。這是無法接受的嗎?信任是需要爭取的(trust is earned)。要重建社會對政府的信任,其中一個途徑是當局說服市民,那些「改善工程」符合公眾利益。

註:’Harbour watchdog to close if reclamation law alters’, 23 Mar 2023, RTHK

(編者按:文章原文為英文,由本報翻譯成中文;文章標題為編輯所擬,原題為「Harbour Protection and Trust」)

作者卜約翰(John P. Burns)是香港大學榮休教授

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[卜約翰]