阮穎嫻：國際制裁漸頻繁 權貴無事國民遭殃

【明報文章】經濟制裁這詞彙，近幾年大家不會陌生。美國上屆總統特朗普對中國發動貿易戰，制裁一些中國企業和中國人；去年俄羅斯出兵烏克蘭，歐美各國制裁俄方。這篇談談國與國之間的制裁歷史和演變。

金融制裁比例上升

自古以來已有經濟制裁，據歷史記載，公元前432年雅典曾頒布法令，制裁另一城市墨伽拉（Megara）。墨伽拉是希臘的港口城市，該制裁禁止墨伽拉與雅典貿易，及使用雅典港口。有說制裁最後釀成戰爭。

自二戰後，國與國之間的制裁愈趨頻繁。根據全球制裁數據庫（Global Sanctions Database），1950至1960年間，國與國之間的制裁共有52次；到2010至2020年間共有257次，增加約4倍之多。

制裁可細分為經濟制裁和金融制裁：經濟制裁指禁止貨物貿易；金融制裁較複雜，涉及禁止資金通過銀行和其他金融機構，或者禁止購買、持有和出售金融資產，並可包括禁止管理受制裁國家的資產和提供其他金融服務。數據顯示，單純實施經濟制裁愈來愈少，金融制裁比例日漸上升，愈來愈多制裁是經濟和金融雙管齊下。另一個發現是，實施制裁的國家多是美國和歐洲國家，而被制裁的國家多在亞洲和非洲。

以下回顧一些制裁事件，解釋制裁原因、如何實施，及制裁隨時間演變的不同形式。

制裁理由花樣多

為了在韓戰中取勝，美國於1950年代制裁朝鮮，包括貿易和金融兩方面。戰爭爆發後3天，美國限制貿易，對朝鮮的出口完全禁運；翌年禁止美國公民跟朝鮮有任何金融交易，並凍結朝鮮在美資產。中國作為朝鮮盟友，受到同樣制裁。值得一提的是，美國沒有限制朝鮮使用國際金融和支付系統；相反，美國只禁止美國居民與朝鮮交易。

美國於1970至1973年制裁智利。事緣智利自1960年代從美國得到大量信貸；但1970年，馬克思主義者阿倫德（Salvador Allende）贏得智利總統大選，上任後實行國有化，政策與美國利益相牴觸。

美國對智利實施的經濟措施，旨在破壞該國的穩定，推翻阿倫德。除了貿易限制外，美國與智利之間的金融活動大大減少，當中包括政府和私營部門對智利的貸款。這次，美國既沒有制定明確措施禁止金融交易，也沒有凍結智利居民在美資產，因此貸款減少可能是因為智利實行社會主義政策，與制裁不一定相關。這些制裁在1973年，阿倫德政府被軍事政變推翻後結束。

1990年代和2000年代，歐盟及美國針對緬甸違反人權，採取一系列經濟制裁。1990年起，歐盟（時稱歐洲共同體）實施一系列傳統經濟制裁措施，包括武器禁運、暫停雙邊援助及禁止緬甸官員取得簽證，其後更增加了金融制裁，凍結一些緬甸國外資金，並對歐盟投資緬甸施加限制，特別是投資於緬甸國企。美國也針對緬甸投資採取了類似限制。

有人權團體敦促環球銀行金融電信協會（SWIFT），將由軍事政權擁有的緬甸銀行從其網絡中刪除，因軍事獨裁政權可利用該網絡逃避經濟和金融制裁。由於沒有歐盟法律限制對緬甸「斷SWIFT」，SWIFT保持政治中立。

美國反恐 引起私隱問題

在20世紀90年代末和21世紀初，多個國家和國際組織對阿富汗塔利班政權實施經濟及金融制裁，目的是迫使阿富汗政府停止庇護和訓練恐怖分子。制裁包括禁止與塔利班控制區域從事貿易、凍結塔利班資產、禁止向塔利班提供資金、旅行禁令、武器禁運等。2001年「911襲擊」後，美國時任總統小布殊發布行政命令，擴大受資產凍結的個人和實體名單。美國財政部設立了外國恐怖分子資產追蹤中心，協調美國機構在金融方面的活動。

此外，美國的「反恐戰爭」有通過SWIFT網絡秘密監控全球金融交易；但計劃在2006年被揭發，由於涉及私隱和（包括非美國公民）公民自由，在美國和歐盟引起爭議，促成SWIFT建立歐洲和北美處理區，將歐盟流量和美國流量分開，美國不可監控歐洲處理區內的流量。

從這些例子可看到，每次制裁方法不一，以前單純貿易制裁，現今多數經濟和金融制裁雙軌並行。制裁有單向的，也有多國同時對一個國家施行的。此外，「斷SWIFT」逐漸演變成制裁工具，近年例子有伊朗（2012年）、朝鮮（2017年）和俄羅斯（2022年）。

制裁下權貴無事 國民做「韭菜」

那麼，制裁有無用？很難回答。什麼是有效？受制裁國的經濟確會受到不同程度的打擊；但制裁一般會有其他目的，例如推動民主、捍衛人權、終結戰爭、推翻政權、反恐等。這些目的，有時實施制裁的國家會說清楚，有時語焉不詳，或不透露真實目的。

第二，即使目標實現，也難說這與制裁是否有直接關係，如上述智利的例子。第三，實施制裁的國家自己有政治盤算，他們可以其他方式（如外交、戰爭等）對別國施加壓力，因此我們見到實施的制裁，多數是比較有把握達到目標的制裁。同時，以「可能會制裁」發出威脅，有時已令目標國家退縮，因此制裁不必真正實行，見不到的制裁才有效。最後，制裁很難做到滴水不漏，被制裁國的權貴不受影響，國民卻真正受害，成為「被割的韭菜」、權貴的擋箭牌。

參考資料：

（1）Felbermayr, G., A. Kirilakha, C. Syropoulos, E. Yalcin, ＆ Y. V. Yotov (2020) .The global sanctions data base. European Economic Review. Vol.129.

（2）Morgan, T. C., C. Syropoulos, & Y. V. Yotov (2023). Economic Sanctions: Evolution, Consequences, and Challenges. Journal of Economic Perspectives. Vol.37(1), p.3-30.

（3）Cipriani, M., L. S. Goldberg, & G. La Spada (2023). Financial Sanctions, SWIFT, and the Architecture of the International Payment System. Journal of Economic Perspective. Vol.37(1), p.31-52.

作者是香港大學經管學院講師

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[阮穎嫻]