觀點
林緻茵：「殺校」背後的教育與人口政策問題
【明報文章】在學齡人口減少的打擊下，部分學校開始面對「殺校」縮班危機。早前就有學校收到教育局通知，新學年未獲准開辦小一。根據教育局提供的數字，過去3個學年，全港公營小學各級合共減少294班，縮班情况嚴重。
局方把目前學齡人口不足問題，重新定義為改善教育的「契機」。副局長施俊輝以「把握人口變化契機 善用資源優化教育」為題，指在規劃未來學位供應時，會以「軟着陸」為目標，逐步有序調節學校數目，同時把握契機，善用公共資源，確保教育質素。
以上的命題，包括「人口變化」與「優化教育」兩個關鍵詞。惟減少每校班數、減少每班人數、減少學校數目等，只是在現有學齡人口基礎上重新調配資源，並無解決「生源」問題。
「善用公共資源」背後的邏輯，說白一點就是以市場機制（即學生與家長的選擇）決定哪些學校能夠留低。面對殺校危機的學校雖可提交改革方案，但學校能否以自身之力解決問題？學校數目減少，對辦學團體及辦學理念的多元性有何影響？「使用率低」的學校遭淘汰，是否就等同提升了香港的教育質素？以上種種，暫時仍未有答案。
在人口下跌的大前提下，雖然學校數目無可避免會減少，解決各區學位供求不均、扣減中小學候補位以減低學生流動（即所謂「音樂椅」效應），確實是必要的穩定措施，惟構成這次「殺校潮」的原因與不明朗因素，卻比起2004年小學殺校潮更複雜，不能當成一個純粹的資源重整問題。
生源不足 學校難走出陰霾
教育局根據統計處在2020年9月發表的人口推算文件，指學齡人口下降為「結構性」而非「過渡性」。所謂「結構性」，是指我們未能確定香港的出生率會否或何時回升；就算通關等因素會令跨境學童數字上升，這些增長也不會改變學齡人口下降趨勢。
根據目前推算，香港的6歲學齡人口會一直下跌，學童人數會由2023年的5.73萬，跌至2029年的5萬，即大概會再減少13%。以上統計數字於2020年收集，但2020至2022年間，基於新冠疫情影響，香港出生人口已連續3年下跌，去年出生人數更是1961年有紀錄以來新低，僅有3.25萬（臨時數字）。可見，學齡人口下跌的數字可能比想像中更嚴重。
目前未在2023/24學年獲批小一班級的資助小學，可透過申請特別視學等方法，推翻局方決定；但特別視學的結果，只能讓學校暫時逃過殺校潮，假如將來它們的收生人數不足，仍有機會面對停辦的結果。轉為以私立學校營運個別班級的學校，在資源減少下，可能更難維持收生人數；至於合併重整，則容易出現「大食細」情况，變相令弱勢學校「被殺」。這些面對停辦風險的學校，能否透過以上方法捱得過整個人口低潮期，很成疑問。
出生率低落的影響，將逐步由小學繼續蔓延至中學。當年的中學殺校潮，就是在2010年開始出現。在這點上，局方如何帶領中學「軟着陸」？能否提早部署，甚至是回應教育界對於在中學開展小班教學的建議？還是到時候再讓中學面對另一輪汰弱留強的現實？
人口流動現新格局 不能以固有策略解決
上一次殺校潮，最終因「雙非」（父母均非香港居民）學童增加和2012年「龍年效應」而暫時停止；惟「零雙非」政策已經實行多年，香港暫時沒有令人口再次急速增長的因素。
近幾年，大灣區融合加快，深圳和廣州等地未來將有更多港人子弟學校，開辦接軌香港DSE（中學文憑）及IB（國際文憑）課程的教學機構，以鼓勵更多港人到鄰近的內地城市發展。與此同時，內地同樣面對人口負增長問題，加上其他內地城市的競爭力提升，亦可能會令來港定居的人數減少。這些都是2000年代初未見的新格局，但當局在應對的策略上，卻未有太多突破。
教育政策的全局思維
同樣面對「少子化」的新加坡，的確透過合併方式解決生源不足問題；向境外推廣當地課程，也是新加坡維持學生人數的方法之一。這些措施，在香港的業界內都有討論過；但不能忽略的是，新加坡當局也善用了這個機會提升教育質素。當老師對學生的比例高了，考評方法自然可以更多樣化，亦有更多空間推行實驗性質的教學。為了從源頭解決學齡人口不足的問題，當地鼓勵生育的配套也遠比香港全面。
以上種種，都涉及政府是否有完整的問題意識，包括教育當局的政策，以及其他政策局如何作相應配合。因為人口急跌而衍生的狀况，在勞福局眼中是人力資源問題；在教育局眼中則是學生不足問題，大家都着眼於各自的範疇。
然而這些問題都是相關的，需要通盤的人口政策解決。在各種「推」、「拉」因素的影響下，到底未來在香港就學的人會多了，還是少了？中小學學位的數目，應該逐步遞減嗎？除了「回應式」的政策，以及把人口流動視為「自然現象」之外，當局有沒有控制人口結構與數量的目標和措施？
全球搶人才 香港教育制度具競爭力嗎？
在討論有關人口下跌對學校的影響時，不少人都指「少子化」問題非香港獨有；惟他們就甚少提到全球搶人才與香港教育制度競爭力之間的關係。
對於有意透過人才計劃來港發展的人而言，他們最主要考慮的因素，是香港整體發展前景和工作機會。對於已有家室的人才來說，教育制度或許會影響他們選擇在哪裏定居，但相信這並非決定性的因素；相反，在決定應否永久離港的人眼中，香港教育制度就是重要的考慮因素。
筆者身邊有不少年輕夫婦離港，他們都提到一點：「如果不打算生育，我們不一定要走；但如果有小朋友，就要考慮香港是否一個適合他們生活的地方。」從他們的角度而言，是否有必要離港，除了政治因素外，就是下一代的福祉，而教育制度正是影響下一代成長的最主要因素。
先不說香港的教育制度能否如部分人士所言，能夠吸引鄰近地區的學生以自資全額方式就讀；這個制度能否在「市場機制」之下，做到「留人」效果，是首先要解答的問題。
作者是公共政策顧問
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