卜約翰：委任區議員 不利反映真實民意

【明報文章】在特區政府表示即將公布區議會檢討方案之際，國務院港澳辦主任夏寶龍訪港考察期間，多次強調區議會的角色及價值——他說區議會應「回歸」其諮詢角色。此說法呼應許多區議員在2019年泛民主派於區議會選舉大勝後的政治議程。該次選舉結果，反映對當時林鄭月娥政府表現的廣泛民憤。

不意外地，夏寶龍指出區議會應由愛國者組成，支持特區政府及特首，並擔當政府與民眾之間的溝通橋樑，亦應向當局反映「真實」民意。我們大可判斷，當局將以某種形式保留本港的區議會。

《基本法》清楚訂明區議會屬諮詢組織，即是顧問（advisory）形式的「非政權性的區域組織」（第97條）。它們可能就文化、康樂及環境衛生範疇提供服務。於2020年，全港18區共有479名區議員，當中452人經選舉產生，27人屬新界各鄉事委員會的當然議員。至2021年，在《港區國安法》及新選舉制度實施下，有七成區議員辭職、離港、被撤銷資格或拘押。這就是今時今日的情况。

公眾參與可確保有效反映真實民意

區議會發揮多個功能，一些得到承認（acknowledged），一些則沒有。首先，如夏寶龍指出，區議會就地區事務向政府提供意見，包括土地規劃、公共交通、政府及私人的基建計劃，以至堆填區、老人院、公屋等公共設施的選址。

其次，夏寶龍提到期望區議會向政府反映「真實」民意。此功能與前者息息相關，因為區議會所提供的意見不應受制於既得利益。

在揀選區議員過程中的公眾參與，是確保區議會反映「真實」民意的有效方式。自1999年以來，至少有75%的區議員是經直選產生。於2019年，有94%區議員經直接選舉產生，其反映了「真實」的民意。或許，那時候當權者不大喜歡民眾的選擇。

夏寶龍訪港考察期間，重申當局對2019年反政府示威的定性，即那是一場失敗的「顏色革命」。他表示「遊行不是表達利益訴求的唯一方式」，環保民生等訴求很易被騎劫，或遭反對陣容政治化；並說2019年的示威是「香港歷史上永遠抹不去的『傷疤』，是我們永久的痛」。

在他看來，2019年於示威期間舉行的區議會選舉，容讓泛民主派「控制」（manipulate）區議會。夏寶龍表示，「現在香港社會看似平靜，實則暗流湧動，亂的根源尚未根除」，尤其警惕「一些反中亂港活動打着所謂人權、自由、民主、民生的幌子」。

綜觀上述言論，官方對香港現况的理解，意味着公眾意見下還有另一重「真實」民意（’real’ opinion is a subset of public opinion）。然而，掌握民情民意實在至關重要，因這是香港社會穩定的基礎。如果政府只是在一言堂的迴音室內，偏聽經挑選的愛國者的意見，當局將不能夠理解民眾的需要和關注。

那麼，我們又怎樣理解政制及內地事務局長曾國衞早前所說，只要是愛國者（愛國家和愛香港），不論黨派，都可以參與本港選舉？愛國的泛民主派人士珍視民主、自由及民生；他們亦與大眾一樣重視透明度、問責和公共參與。這些價值，是否已不被認受？

委任議員 或造成「迴音室」區議會

根據報道，當局似乎傾向委任大部分區議會席位，不論是由政府直接委任，或是透過地區組織間接委任；部分議席則可能由選舉產生。近期民調已經顯示，立法會議員的公眾辨識度很低。立法會與市民大眾的隔閡，是真實存在的。如專家所說，民調結果反映市民看重具有批判能力、能夠監察或監督政府，以及就民眾問題確實提出解決方法的立法會議員。這些公眾欣賞的議員，顯然「買少見少」。

由政府直接或間接委任區議員，可能造成「迴音室形式」的區議會。即使當中或有部分直選議席，根據2021年立法會選舉的經驗，當局可能對競選有所安排，以確保得到預期結果。在此情况下，只有官方揀選的區議員才能表達意見、才被視為「真實」民意。而這將是一個危險的發展，因其會削弱香港的穩定。一如夏寶龍提醒我們，香港的穩定局面是脆弱的。

選舉可帶來認受性

區議會需要有真正代表港人的聲音，而選舉是可靠的方法去產生如此結果；選舉亦能夠帶來當下香港社會缺乏的認受性（legitimacy）——早前民調顯示，只有約26%受訪港人信任政府。

區議會第三個往往沒有被承認（unacknowledged）的功能，就是作為建制政黨招攬成員的試驗場。欲成為黨員的人需持續接受測試，而以某種形式重組區議會，可讓當局擴大招攬範圍。

無論如何，作為「真實」民意的來源，公眾應該關注區議會。政府亟需更為了解社會的需要、其優次，以及對未來的希望。而真正的公眾參與，是重建信任及認受性的關鍵（authentic participation is the key to rebuilding trust and legitimacy）。

（編者按：文章原文為英文，由本報翻譯成中文；文章標題為編輯所擬，原題為「Reform of HK’s District Councils」）

作者卜約翰（John P. Burns）是香港大學榮休教授

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[卜約翰]