林緻茵：如何用好審計報告

【明報文章】審計署長上月發表了第80號報告書，披露對醫療輔助隊、平等機會委員會、公共圖書館等多個政府部門、政府服務和公共機構的衡工量值式審計結果。公眾得到公共服務時的體驗，會直接影響他們對政府的觀感；但一般人就算覺得服務欠佳，也不容易知道公共資源未被有效運用的原因。審計署作為能夠索取部門開支細節的獨立機構，發表的報告經常引起輿論關注，尤其當報告所指出的不濟之處，正好是市民所感受到的問題。

雖然受批評的部門需就審計署指出的問題作回覆，傳媒有時亦會乘勢狙擊，但在「接納審計署建議」、「全速進行研究」的背後，這些問題是否真的會被跟進，還是最終也不了了之？歷來，審計署主要以「衡工量值」（value-for-money）的角度分析部門表現，確保公帑用得其所。至於問題被識別之後，如何從中找出背後的政策含義（policy implication），就屬於政治層面的判斷。既然這些定期發布的報告是以非常嚴格的方式製作，它們應如何被充分善用，以提高管治質素？

報告書提出了建議 然後呢

1999年起，審計署每年發表兩份衡工量值式報告，以監察部門表現及公帑運用情况，並提出改善建議。報告亦會交予立法會政府帳目委員會審議，必要時可舉行公開聆訊。過去審計署曾就不同題目展開審核，部分題目由帳目委員會選取。由於署長有權審核的部門或機構數目眾多，題目亦十分廣泛，故同一題目需相隔一段時間之後，才有機會再次在衡工量值式報告中出現。

以今次報告提及的康文署為例，它曾受過28次審核，當中有3次涉及公共圖書館，時間分別為2002、2007及2023年。這些年間，圖書館服務是否有按報告的建議作持續檢討，公眾較難知悉。在電子化趨勢下，圖書館服務與10多年前已經明顯不同，故2023年的審核結果，很難與2007年比較。雖然審計署長有權要求各個已接受審核的部門提交進展報告，惟後續跟進工作，則較少被有系統地公開。

對內而言，審計署長有查閱紀錄、要求公職人員解釋等權力，但要部門實質採納其建議，並不容易。以食環署為例，多年來它被審核過27次，其中3次與公眾街市管理有關，分別為2003、2008及2015年。報告重複指食環署轄下街市空置率高，多數檔位的租金都低於市值，導致嚴重虧損，故建議關閉高虧損的街市和熟食市場，並設適當的租金調整機制。

不過，從2015年的審計報告可見，食環署虧損金額不跌反升，由2007/08年度的1.6億元，增加至2013/14年度的2.38億元。其間，食環署有否實質採納審計署的意見？如沒有，是否有實際原因而未能執行？除書面回應之外，部門是否有足夠誘因改善運作，例如不改善又有何後果？一直是影響審計工作實質成效的主因。

國家安全與「衡工量值」

為了讓國會及公眾更清楚審計結果能否帶來實質成效，自2019年起，英國國家審計署（National Audit Office）設立「建議追蹤系統」（Recommendations tracker）。公眾可以從系統中找到由國家審計署提出的建議、部門或機構是否接受這些建議，以及建議被落實執行的情况，結果一目了然。除了讓國會及公眾易於監察部門的改善進度，外界也較容易理解審計工作本身是否具備成效。

除一般與效率（efficiency）或效益（effectiveness）相關的指標外，這次審計報告書較受注意的一點，是「衡工量值」的審計標準涵蓋了國家安全。《港區國安法》下，特區肩負維護國家安全的責任，而這種責任須滲入各部門與機構的日常運作之中。

國家安全無疑是特區的整體責任，但比起已沿用多年的衡工量值準則，即「節省程度、效率和效益」，「維護國安」的新要求相對難被量化。部門或機構怎樣才算是做到了維護國家安全的要求、他們用了多少資源以達到相關要求，才算是有效率或符合成本效益，實在不容易理解。

部門或機構須履行國安責任的難度也各異。例如，平機會表示會研究在招聘過程中加入審查機制，務使日後由符合愛國者要求的人填補空缺，這相信不難做到；相對而言，康文署如何按審計署要求，「加強檢視圖書館資料的工作以維護國家安全和採取相關跟進行動」，難度就較高。在館藏數目多，而且不斷增加的情况下，康文署怎樣才算是達標？

現時審計署的審核工作是根據1998年定下的一套準則進行。傳統的「衡工量值」標準，如何適用於國家安全的要求上，相信部門也需要得到一個較清晰的答案。

部門表現指標 能否反映成效

《管制人員報告》（Controlling Officers’ Reports）是每年財政預算的一部分。每個報告概述有關決策局或部門的宗旨、主要工作範圍、目標、表現和支出估算。衡工量值式報告會以這些指標，作為審視部門表現的依據之一，即部門是否達到他們自己定下的目標。當部門表現不達標，審計署就會如上文所說，向部門提出建議。

不過，更根本的問題是，這些指標本身是否具有實質意義。翻查近10年的報告書後，筆者從審計署長的意見中，歸納出幾個情况：（1）管制人員報告中列出的服務表現指標，未能反映所有服務的效率或效益，例如有部門只列出了宣傳或教育活動的數目，但數目本身不等同效率或效益；（2）個別部門定下的目標未有足夠挑戰性，即部門屢次達標不代表有表現，只因目標本身太容易做到；（3）有些部門服務表現匯報的準確性不足，原因在於資料有誤或紀錄不全。

多份報告書都有一定篇幅提到上述情况，問題也橫跨多個部門。若表現指標本身都定不好，就算達標，亦只會流於形式主義，政府整體的施政目標也難以轉化為部門的行動目標和成效標準。

報告書的政策含義

官僚系統龐大，即使是司局長，有時都很難知道部門內部狀况；衡工量值式報告，有助政治委任層意識到某些潛在問題。部門層面的缺失，有時也需要更高層的政治意志與介入，以及更宏觀的政策才能解決。完善選制之後，議會和傳媒的監察功能已經改變，行政機關相當依靠內部檢討，故審計及申訴專員等獨立監察機制應該更受重視，以避免重大問題爆發。不過，報告書的作用始終是事後監察；如何能從報告中洞察出潛在問題，以訂定整體的施政目標，才是讓報告發揮最大效用的方法。

作者是公共政策顧問

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[林緻茵]