觀點
劉銳紹：天下求治見治難 群邑得理天下安——從區議會制度變化與今昔對比談起
【明報文章】港府昨天公布未來區議會的有關制度，詳情請參閱新聞報道，在此不詳列。本文多談一些今昔對比，從而思考今天的改變反映什麼問題；更長遠的是，怎樣才能達至「善治」？忽然記起晚清年代被稱為「政治家、軍事家、外交家、改革家」的郭嵩燾（今天官方是否認同？不得而知）《送吳之官浙江》之句：「天下求治見治難，群邑得理天下安。」簡而言之，取得民心才是最大的安全和安心，千古之理如一。
（1）對比不同階段的歷史
──從宏觀角度看，今天港府的某些制度取向，與當年港英政府在1990年代前的情况頗有相似之處；容或理念和出發點不同，但不少制度給人的感覺，以至實施後的預期效果，確有類同。當年港人要求「八八直選」，港英政府死不落實；後來為了在「後過渡期」爭取更大的影響力、爭取民意支持和好感，才計算時間和步驟，像擠牙膏一般，逐步釋放區議會、市政局和立法局的少數民選議席，但最終目標仍是所有政治機器都絕對掌握在政府手上。
今天港府改變區議會制度（包括「選舉」和日後運作），與早前修改立法會制度如出一轍，是在「完善之中牢牢掌握全面管治權」。有建制派人士認為，不能把兩個不同性質的政府相比。惟無論如何，都不能忽視主流民意，大家關注的是實際公民權利的體現，包括選擇權和參與權。如果忽視這些具體問題，那麼，不同性質的政府都會出現同樣目標和結果。
──當年港英政府也實行委任制度，引起反對，而反對聲中包括傳統左派，因為他們認為港英政府委任的都是「同聲同氣的人」、「明益自己友」。必須指出的是，當年的「傳統左派」一詞，跟今天的「建制派」概念不同，與近年形成新的建制圈子更不同。今天的建制派中，當年也曾支持港英政府的委任制，就像今天特區委任的模式和方向相若。所以，重點不在於委任制度是否有需要，而是在於怎樣委任、按什麼標準委任、委任什麼人。從這個角度看，人選雖不同，但性質無異，只是按需要而換了角色，還有怎樣處理僧多粥少的問題而已。
──自從2014年正式提出「牢牢掌握香港全面管治權」後，具體行動不斷落實，已是一行到底的大勢。如今改變區議會制度，可說是管治架構的最後一個基層板塊（惟不是底層板塊）。再看具體內容，從委任席位、間選席位和分區直選的「442」比例可見，官方控制的力度不言而喻。此外，提名門檻和審查資格收緊，分區直選的選舉元素更買少見少，這亦間接限制了選民的選擇權。雖然官方可以排除眾議、一意孤行，惟只會出現郭嵩燾說的「天下求治見治難」後遺症。
（2）弄清一些概念 有助施政
──什麼是真正的安全系數？我想，無人從根本上否定國家、社會、集體和公眾安全，亦不會一概反對；在一般層面上，也會主動配合。但即使這些安全有凌駕性，也不應排除個人安全，更何况是法律上容許的政治權利和選擇性。各種安全概念的關係、位置和互動，必須理智處理，而不是強化彼此的排斥性和對立性。
在現代化社會和政治管理學上，安全系數一般達到70%至80%，已是可以嘗試的門檻，這是很多國家和社會實踐的經驗。內地也許不認同，惟不妨先行參考，尤其值得參考「保證了七、八成安全系數而能達至有效管治和控制」的例子。末代港督彭定康，1992年委任董建華為行政局非官守成員；回歸前立法局的設計，也讓傳統左派和親北京人士擁有若干席位，但不影響港英政府管治。1996年，李登輝在台灣推動首次總統直選，民進黨派彭明敏參選。李登輝計算有八成機會當選，於是推動直選，結果同時贏了選舉和民望，更方便他日後執政。
香港回歸後的行政主導和選舉制度變化，其實保證了港府的主導性，只要有足夠政治智慧和技巧處理各種困難，同樣可以有效管治。可見，現代政治毋須百分之百控制，也可達至絕對控制的效果。
此外，政治制度的鬆緊與信心程度掛鈎，也是現代化政治的一個標準。人類實踐證明，制度愈是適度寬鬆，反映官民的信心愈大；相反，制度愈緊，官民彼此信心愈小。可見，是正比還是反比，都涉及治理效果。
──何謂「善治」？善治不是「治善」（治理善良的人）和只靠「整治」（按官方意願修整治理機器）。多個民意調查顯示，市民支持港府努力改善民生、搞好經濟，「由亂到治」，惟更希望體現「由治及興」的實際行動。怎樣恰如其分地分析「以前行錯路」？各方都應研究，因為以前和現行制度多是官方認可才推行，容或出現枝節而未能達至官方目標，但不宜只按今天的需要來否定過去一切，包括官方自己的設計。例如通識教育就是回歸後設計的，善用則治；日後的各種教育，同樣必須真正善用，否則民間也會有所反彈。不知什麼時候又要改變？
（3）「姜濤灣」引起的思考
──在這裏插一個看似無關的話題，就是近日銅鑼灣變成「姜濤灣」，人山人海，警方妥善處理，秩序良好。我適逢其會，發現很多不是「姜糖」（藝人姜濤的粉絲暱稱）的人也不約而同，到此一遊。何解？多數答案是：不能說！不好說！不消說！不便說！不想說！不需說！不堪說！只是不想獲得批准，也毋須獲得批准，就來了！這些現象反映什麼？我不懂，願請教高明！
──官方強調應該「去政治化」，但其實這也是一種政治手法。官方稱日後區議會的功能應「側重諮詢」，主席由民政專員擔任，他們不叫「政治化」，但卻是行政化。所以，改變制度後的區議會，參選情况和投票率多少？無人能準確預測，值得觀察。同樣值得關注的是，區議會已是管治架構的基層組織，但還有其他底層組織，會否有所改變？市民的投票權或資格，會否有新變化？都牽涉到能否「群邑得理天下安」。我無意危言聳聽，只是及早關注，廣泛討論，取得主流共識更好。總之，官民可以同力，但須先爭取同心。
作者是時事評論員
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