陳智傑：政策論述中的情緒管理

【明報文章】由疫情管控走向推動復常的香港官府，似乎各個部門都雄心滿滿，推出一個又一個藍圖，以配合「由治及興」的主旋律，其中以「北部都會區」和「明日大嶼」的城市發展規劃最為矚目。

政府部門與環保團體及坊間的反對聲音，就兩個城市發展大計的融資方案、社會效益、是否有必要同時推行兩項大計，以及諮詢過程和結果是否代表公眾意見，各執一詞。

以大型基礎建設項目推動劃時代社會發展，是常見的政策論述。上世紀香港回歸前的80年代末，港英政府推出「玫瑰園計劃」，以大型基建項目——包括標誌性的青馬大橋及赤鱲角新機場——勾劃香港未來願景，力圖穩定當時的香港人心及民情，為順利過渡創造條件。在台灣的蔣經國時期，也曾推出「十大建設」，以昭示當時國民黨建設台灣、立足本地的政治決心。

也許「北部都會區」、「明日大嶼」，以及如今香港官府各個部門的偉大藍圖，其目標便是展示現屆特區政府打造「由治及興」的領導意志。

功利主義下的政策論述

政策論述，即如何向公眾解釋政策的合理性，以爭取支持、推動政策，素來是政治傳播的熱門話題。政策論述的傳統學理，主要是功利主義（utilitarianism）的理性選擇——把不同政策選項列出，比較對整體社會的利弊，綜合各持份者的意見，然後作出對最多持份者有益（或沒有損害），以及在社會利弊相減後最有「效益」的政策方案。

這種比較不同政策效益的理性選擇，是政策論述的基本步驟：原地踏步有何弊病？行差踏錯會否更糟？利大於弊是推行政策的基本理由。

當然，效益爭論往往會演變為各執一詞的局面，並發展為政治較量——爭取立法會票數、爭取民意上風，以至與政策持份者之間的政治談判。公共行政學上的「政策窗口」（policy window）理論，便把推動政策看作一個由四部分組成的政治工程。

首先，社會是否普遍認知、關心，以至重視問題？例如，香港市民是否普遍覺得香港土地供應不足？是否贊同發展住房土地較其他土地用途——尤其是保育環境——來得重要？

社會輿論覺得政策問題是重要的話，第二個因素便是政策內容是否已經成熟，經得起考驗及挑戰，能夠回應社會方方面面的訴求？

假如上述兩個條件都有的話，第三個條件便是政治上是否可行：政策能否取得足夠的政治力量支持？是否至少讓社會上的主要持份者不會大力反對？

在社會認知及重視政策問題、政策內容成熟、政治阻力不大這3個條件下，最後便要有政策掌舵人願意冒政治風險推動政策改革，跟不同持份者及反對力量周旋，政策便有機會推動成功。

社會情緒轉向 左右論述效果

要上述4個條件同時出現，又或至少其中部分條件出現重大變化，例如政治板塊突然改變、社會民情突然逆轉，又或出現一些政治奇才作為政策推手等，政策窗口便會出現。

上文的政策論述及操作，集中於社會效益和政治計算。然而，公共政策引發社會的情緒轉向，亦大大影響政策論述的推動效果。借鑑社會運動理論有關集體情緒的學術討論，不同情緒對集體行為有不同的發酵作用。例如「快樂政治」，便是要讓平時對時政不感興趣的人產生好奇心和投入感，以及讓人們愉快地長期參與政治活動，始終大部分人都忙於生活，很少人會長期維持高昂的政治情緒及投入公共政策討論；恐懼的感覺，例如害怕開罪某些社會持份者或有勢力人物，則是投入討論公共政策和政治參與的重要阻礙，也可以是在所謂「政治冷感」下的深層原因；而憤怒——尤其是義憤——則是投入公共政策倡議，以及相關政治活動的重要動力。

為政者不可不察

過往香港的政策論述，不乏功利效益及政治機會的探討。然而，過往種種政策之爭告知大家，社會集體情緒會因公共政策的論述而產生變化，有時更會成為民情大變的轉捩點。即使是在如今新政治形勢下的香港，為政者在推動政策時，對公眾情緒的管理亦不可不察。

作者是香港恒生大學傳播學院副教授

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[陳智傑]