周日話題：重塑的不只是區議會

【明報專訊】2023年5月2日，改寫香港選舉的拼圖又完成一塊。歷史很會講冷笑話，「爭取88直選」是上世紀香港不少民主派人士的集體回憶，四十多年後，「88席選」真的實現了：區議會直選議席大降至兩成，只餘88席；179席由特首直接委任；176席由政府委任的地區撲滅罪行委員會、地區防火委員會和分區委員會（下稱三會）選出；18區的區議會主席則由各區民政專員出任。直選比例之低、政府控制之嚴，比1982年區議會成立之時尤有過之。

一個連撥款權也被砍掉了的地方諮詢架構，選前要資審、選後要宣誓、上任後還要接受「履職監察」，這安全系數超高的設置除了着眼掃除「黑暴勢力」，是否還有更大的盤算？

1. 「錯」在選舉制度？

記者會上官員用「重塑」、「完善」去形容今次改變，指2019年選出的區議會，有區議員危害國家安全、鼓吹「港獨」、助長「黑暴」「攬炒」，或拒絕宣誓、或找藉口辭職，時至今日只餘下三分之一繼續工作，情况不能接受，必須撥亂反正。特首李家超直指以前「行錯路」，未出現2019亂象時，考慮未夠全面，如今已經發生過風險，需按實際情况處理。

此邏輯這幾年聽得多，但用在改寫區議會選舉制度上，卻頗堪商榷。2019年區會選舉投票率破紀錄，非建制派大勝，不少沒有地區經驗，甚至擺明不重視地區工作，只叫政治口號的參選人也勝出。與其說是選舉制度造成，不如歸因特殊政治環境。選民當時想透過選票，明確向政府表達一些政治訴求：反修例、不滿警方處理示威的手法、對被捕年輕人表達同情，乃至更抽象的對自由民主的追求……連建制派那場選戰的策略也是「政治化」的：「踢走黑暴」、「一票救家園」等。

特殊政治環境下的特殊選舉，若果結果一面倒，那麼「錯」的是選舉制度嗎？

2003年，也是另一次「特殊政治環境」下的區選。基本法23條立法風波牽連民建聯選情，該黨大敗，輸至62席，參選選區平均得票率只有38.8%（註1），這比率甚至比2019更低。該黨其後投入資源，細化和改善地區組織和網絡，隨後兩屆當政治氣氛緩和，該黨取得的議席回升。2013年5月22日，立法會審議取消區議會委任制的條例草案時，民建聯葉國謙有以下發言（他2003年區選在「老巢」觀龍選區敗給空降的何秀蘭，2007年再戰，成功重回區議會）：

//「喺邊度跌低，就喺邊度起番身」，是我在2003年區議會選舉失敗後的回應。我和民建聯成員並不會因選舉失利而諉責於選舉制度。在2007年同一個選舉制度下，民建聯以六成四的成功率奪取115個議席，而我亦實踐我向香港市民的承諾，以八成五的選票重返中西區區議會。在2011年，民建聯更以七成四的成功率奪取了136個議席。凡此種種，皆是香港區議會選舉的歷史事實。 //（註2）

這番話說明了，區議會選舉的確發生過「鐘擺效應」，為何不相信今次都會自我調整？尤其正如政府所言，2019當選的區議員一大堆「冇咗影」，市民大有可能更屬意「做實事」的候選人，加上引入了候選人資格審查和當選後的宣誓制度，均確保了當選者是愛國者，國安隱患應已移除，為何不等區議會「復常、修正」，非要「喺邊度跌低，就將嗰度掘開晒由頭鋪過」不可？究竟，不信任的、會帶來「風險」的是「制度」，抑或「制度彰顯的民意」？

2. 找同聲同氣的人來諮詢？

政府交代改制方案翌日，民青局長麥美娟被問到2019年區議會選舉，投票率破紀錄達71%，新制大削直選議席，是否等同「懲罰選民」，麥美娟認為不成立，因為市民在新制下仍可投票。

然而，參與選舉不只「投一張票」，還講求票值是否一樣，大家提名權、參選權有沒有差異。新制之下，市民提名候選人的權利被「溝淡」了：原本選區內10名選民便可提名候選人，新制之下，選區大了，提名的選民人數增至50人，而且還須得到當區「三會」每會各三名委員提名。換言之，一般選民即使集齊50人推舉某人參選，只要「三會」沒有9人肯提名，這人也選不了，那50個一般選民的提名，也告作廢。

別忘了「三會」成員是100%政府委任，連參加直選也要向政府委任的人「求取提名」，本身就是怪異的制度安排。邏輯上，政府或權力源自政府的三會成員，怎會有意欲提名最積極監察政府、或者與官方看法南轅北轍的人？這道新的關卡，只會令直選候選人「同質化」，再加上官方委任的、「三會」互選的，整個區議會只餘「同聲同氣」的人，如此諮詢，又怎會聽到「哽耳」說話？若不「哽耳」，意義何在？

細心看甚至還有潛在的利益衝突：「三會」有不少成員是以前選過區議會但落敗了的政黨人士，他們本身可能有意再參加直選，又怎會有誘因提名「政敵」？若然他們聯合不提名「對家」，便足以成為參選的障礙，這潛在衝突又該怎消除？

3. 只見森林，誰見樹葉？

不只提名權被「溝淡」，「選民：民選區議員」比例也下降。有心水清的記者問，2019年一個區議員配對17,000人，截至去年，選民登記總數是442萬人，區議會選區將大減至44區，每名民選區議員的「人口基數」將大增，一人之力，如何服務數萬街坊？麥美娟回答時先反駁記者講的比例不正確，因為連同委任及三會互選區議員，總數與以往相若，「即是整體服務市民則的區議員是沒有減少的」，她又說「多渠道產生的區議員」會更宏觀看待問題，李家超則舉例分區太細會「碎片化」：「很可能只是重點去看一棵樹木的樹葉，可能連樹木也忽略，更遑論會否關注森林」。

政府官員看森林，立法會議員看森林，委任區議員看森林，連民選區議員也看森林，那誰看樹木？如果小市民目光如豆，終日關心樓下有水氹、地磚鋪唔平、木棉引發鼻敏感等芝麻綠豆樹葉小事，到時該找誰？難道找樹木辦？

細閱2013年立法會審議取消區議會委任制的會議紀錄，提出過「選區太細」的，包括湯家驊和劉慧卿，當日民建聯是發言捍衛「細選區」的，認為區議員就是要提供「貼身」服務，「如果擴大人口基數，區議員便難以與市民街坊建立密切關係，可能在街上碰到，街坊亦不知道這人便是當區區議員」，拿這段原話去問麥美娟，她又會說不正確嗎？

4. 「政黨政治」的轉向

不惜推倒很多既有邏輯，都要把區議會選舉徹底改造，其實對建制派也有影響。民建聯、工聯會，過去也靠區議會選舉的歷練，培養出不少政治人才成中流砥柱，大減直選議席，他們總體區議員數目或許不會少（因為有委任和三會界別），但「經民意洗禮」訓練的機會卻減少了，權力來源更單一化、更向行政當局靠攏了。

如果以往制度下會發展出「選舉式政黨政治」，政黨握民意授權，由下而上地向行政機關作出訴求或制衡，如今則是向「執政聯盟式政黨政治」轉向。嘗言建制派為政府護航「有辱無榮」，所謂「榮辱」，取決民意、直接呈現在議席數目，如今「榮辱」不再顯淺地看得出來，政黨就更一條心與政府齊上齊落了。

李家超在記者會上強調，改制是「以市民可受惠政府施政結果為目的的有效措施」，反映出以「成效」換「認受性」的思路：政府的政策是惠民的，就算你即時感受不到，長遠也必感受到，現在連區議員也有責任協助政府推銷了，一切雜音都消失了，施政便更有效率，你就終將明白這是好制度。這與我們以往講求制衡已是截然不同的兩套邏輯了。

我不懷疑政府好想這套由上而下、強勢行政主導、以結果為目標的施政能成功，但也不能低估難度：執筆之時聽見香港納稅人口再減，長遠還有明日大嶼和北部都會區，公共財政還有沒有足夠彈藥滿足民生需求？「權力來源」趨向單一的區議員能「下情上達」嗎？抑或只以由上而下的安撫為己任？如此是否足以將民怨消弭於地區層面？

5. 政制發展的方向感

當官員說「直選議席減少並非民主倒退」、提高提名門檻是「強化代表性」、重設委任區議員可「更立體」看問題時，我想起在基本法第45及68條，按「實際情况」和「循序漸進」，最終普選產生特首和立法會全部議員的終極目標仍在。這個憲制目標內涵是「普選是個好東西」，如今區議會把直選比例大降，說是照顧了「實際情况」，那「循序漸進」這原則又有否兼顧？

當然基本法規定的是特首與立法會，理論上區議會全部委任也合憲。只是，政制發展何謂進步、何謂倒退，那方向感不應消失。當特首說「一個好制度，應長時間運作」時，他有責任解釋，這與我們憲制內政制發展的大方向一致嗎？若果只是應對當下實際情况的舉措，當這需要消失時，是否也就「回到正軌」增加直選？

後記

開筆寫這篇之前，我對這課題並無熱忱，那天甚至沒有看記者會，更遑論有什麼觀點好想分享。後來記起大家之前很流行說「唔好慣」，要保持對公共事務的觸覺；現在回看，在5月2日區議會宣布改制這天，才是「慣未呀？」的真正考驗。上網左click右click之際發現政府「歡迎2023年5月16日或之前發表意見」，我會將此篇電郵過去（[email protected]），也不是天真得以為會有改變，只是想挑戰自己，在無感時仍保持思考的紀律。

註1: 《特區選舉制度與投票行為》蔡子強、馬嶽、陳雋文 P.63

註2：立法會 2013年5月22日 會議過程正式紀錄 P.154

（本網刊出的文章及作品若提出批評，旨在指出相關制度、政策或措施存在錯誤或缺點，目的是促使矯正或消除這些錯誤或缺點，循合法途徑予以改善，絕無意圖煽動他人對政府或其他社群產生憎恨、不滿或敵意。）

文˙林妙茵

編輯•利永倫

fb﹕http://www.facebook.com/SundayMingpao