簡慧敏：為完善地區治理以法鑄魂

【明報文章】自行政長官在5月2日記者會上公布完善地區治理建議方案（下稱「建議方案」）後，便引起了廣泛關注，更出現了聲稱建議方案為「民主倒退」的謬誤。本文會從法律角度，着重探討是次建議方案的法理基礎。

在當時的港英政府期間，區議會是作為民意諮詢機構而設立。當時區議會的英文名稱是「District Board」，而非現時使用的「District Council」，基本上沒有實權。

區會自我擴權 地方行政尾大不掉

直至1999年市政局及區域市政局解散後，18個在2000年新成立的區議會，才逐漸成為地區行政機構。區議會在發展過程中慢慢被賦予更多權力與職能，可就區內事務向政府提供意見，並在獲得撥款的情况下，承辦環境衛生、康樂、文化等活動，繼而增加直選議員席位至除了27名當然議員以外的全部議席。但究其本源，原意是諮詢組織屬性，不應變質成為政治工具。

可是，自區議會參與地方行政後，不斷「自我擴權」及討論政治議題，原先主導地區行政的民政事務專員的角色逐漸被弱化，導致後來地方行政出現尾大不掉、干擾及阻止政府施政的情况，甚至形成危害香港治安和國家安全的局面，產生「不理民生大小事，分化社會為最先」的泛政治化歪風。

因此，如行政長官明言，本次重塑區議會的3個指導原則是：國家安全必須放在首位、全面落實「愛國者治港」原則、充分體現行政主導。「去政治化」是本次建議方案要着重解決的問題。

在展開法理基礎討論前，我們先來回顧《基本法》相關條文規定：第97條「香港特別行政區可設立非政權性的區域組織，接受香港特別行政區政府就有關地區管理和其他事務的諮詢，或負責提供文化、康樂、環境衛生等服務」；第98條「區域組織的職權和組成方法由法律規定」。

基本法清楚見區議會被動性

從基本法的規定可以清楚看到，有別於立法機關與行政機關等政權性組織之間存在互相制衡亦互相配合的關係，區議會的法律定位是「非政權性的區域組織」，扮演的是（1）「接受香港特別行政區政府就有關地區管理和其他事務的諮詢」，或（2）「提供文化、康樂、環境衛生等服務」的角色，從來沒有監察或制衡政府運作的職能。

此外，第97條對此「非政權性的區域組織」的被動性寫得格外清楚，這從條文中「接受香港特別行政區政府就有關地區管理和其他事務的諮詢」便可見一斑。根據基本法設計原意，「非政權性的區域組織」不具備主動提供諮詢意見的職能，即特區政府處於主動和主導位置，對於是否諮詢、何時諮詢和諮詢什麼等問題，可以全權決定。

由此可見，2019年區議會選舉後產生的亂象，是何等偏離基本法的初心和正軌！疫情期間，區議會失靈所衍生的種種漏洞和弊端暴露無遺。要保持香港長期繁榮穩定，重塑區議會已經到了刻不容緩的地步。根據基本法第98條，區域組織的職權和組成方法由法律規定，行政機關與立法機關必須讓區議會重回第97條下「非政權性的諮詢組織」的定位。

民政官任區會主席 體現行政主導原則

就充分體現行政主導而言，在服務地區和社區發展上，政府要擔當領導角色，強化制定地區治理策略和執行政策措施的能力。建議方案中提議由民政專員擔任區議會主席、成立由政務司長領導的地區治理領導委員會，以及由政務司副司長領導的地區治理專組等措施，正是體現了基本法所設計的行政主導原則。

顯而易見，在基本法下，直選不一定是區議員唯一或最佳的產生辦法。在市民看來，一名好的區議員必須能切實解決民生和經濟問題，不但向政府反映社區意見和建議，更應將「施政為民」的目的實實在在地帶到社區，讓市民切實感受到政府施政帶來的幸福。

要做到這點，區議會的組成和產生方法必然要多元化，區議員必須通過資格審查，由愛國愛港人士包括地區和社會上有擔當、有大局觀、有能力和情懷的社區領袖、賢達、專業人士和各階層有志服務市民的人士組成的區議會，才是最理想的。

找出「真幹事幹實事」的區議員

習近平主席說過：「要強化依法治理，善於運用法治思維和法治方式解決城市治理頑症難題，讓法治成為社會共識和基本準則。」法治是香港賴以成功和發展的基石，必須確保國家憲法和基本法規定的制度有效及持久落實，「一國兩制」方針才能全面準確、堅定不移地貫徹。

立法會將積極履行其憲制職能，早日完成《區議會條例》、其附屬法例及其他相關條例的修訂工作，為本次建議方案賦予堅實和強而有力的法律基礎，依法重塑區議會，全面提升地區治理水平，讓法治成為社會共識和基本準則，為我們找出「真幹事、幹實事」的區議員，真正為市民謀福祉、為香港謀發展。

作者是立法會議員、中銀香港總法律顧問

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[簡慧敏]