韓成科：區議會的前世今生

【明報文章】特區政府出台完善地區治理方案，對現行區議會制度施以「大手術」。坊間討論區議會改革時，往往提到要回歸「初心」，指的是區議會應該回歸服務地區、專注民生的定位。但其實區議會設立的「初心」從來不是着眼於民生，而是「民主抗中」。要理解整個改革的思路和脈絡，必須回顧區議會的前世今生。

區議會乃港英政治計算的安排

1980年6月，港英政府發表《香港地方行政的模式綠皮書》，就建立一套新的地方行政制度諮詢民間意見，並於1981年發表《香港地方行政白皮書》，開始在地區層面推行選舉。1982年的區議會選舉，是香港歷史上第一屆區議會選舉。然而區議會的出現，從來不是什麼循序漸進民主發展的結果，也不是港英對於社會民主訴求的回應，而是一個猝然而至、充滿政治計算的安排。

在港英管治香港的100多年來，從來沒有重視過民主政制發展，「楊慕琦計劃」胎死腹中就是明顯例子。何以港英卻在1980年突然拋出一套地區選舉制度？原因是在前一年的3月，港督麥理浩訪京，被鄧小平明確告知中國將會在1997年恢復對香港行使主權，消息震撼了英國政府。自此之後，港英政府就加速在香港推動代議制發展。

港英設立區議會的「初心」，本身就是因應中英兩國就香港前途的博弈而來，企圖通過所謂政制發展「還政於民」，一方面加強港英政府與中方談判的籌碼，另一方面繞開中國內地政府，在香港實行代議制，以達到「民主抗中」目的，並且培養大批親英政客，在回歸後保持對香港的影響力。

彭定康政改 區選變政治化

這個圖謀，在「末代港督」彭定康推動的政改中更暴露無遺，方案將區議會「單議席」與「雙議席」混合的選舉制度大幅改變——

一是取消區議會所有委任議席，民選議席大幅增加至346個，另外保留27個新界區議會當然議席，由各鄉事委員會主席出任；

二是所有選區劃一為單議席選區，一個選區只產生一名區議員，雙議席選區正式取消；

三是合資格選民的投票年齡由21歲降至18歲，令合資格選民人數顯著增加；

四是區議會總數由原來的19個減為18個，原有的旺角及油尖兩區，合併為油尖旺區議會；

五是所有當選的區議員會組成一個選舉團，推選10人出任立法局議員。

其中，最大的改變就是將所有選區劃一為單議席選區，一個選區只產生一名區議員，改變了以往「雙議席」的均衡屬性，目的就是為了扶植以民主黨為首的親英政治勢力，並通過改革選制令區選變得政治化，讓反對派可以主導議會。

結果亦是如此，由香港民主同盟及匯點合併而成的民主黨，成為當屆區選的最大贏家，並且成為區議會第一大黨。這說明港英政府對於區議會的設立和改革，每一步都是充滿政治算計和目的，設立區議會的「初心」從來是為了政治、為了「民主抗中」。

彭定康方案被中方批評為「三違反」（違反《中英聯合聲明》、《基本法》銜接原則、外交協議），「直通車」也因此取消，包括區議會、兩個市政局和立法局，都不能過渡成為香港特別行政區的第一屆區域組織和立法會，中方將另起爐灶。為此，特區政府根據特區籌委會關於設立臨時區域組織的決議，設立臨時區議會、臨時市政局和臨時區域市政局。

九七後區會民主化 跟基本法定位漸遠

臨時區議會的具體組成辦法：一是原有區議員一律留任為特區臨時區議會議員；二是針對彭定康在回歸前取消區議會的委任議席，臨時區議會恢復了委任議席。

此外，基本法第97條亦明確指出，「香港特別行政區可設立非政權性的區域組織，接受香港特別行政區政府就有關地區管理和其他事務的諮詢，或負責提供文化、康樂、環境衛生等服務」，藉此明確區議會的定位，令區議會真正着眼於地區工作。這是對區議會的一次糾偏。

可惜的是，回歸後的區議會又逐步重回所謂民主化道路，直選議席不斷增加，權力不斷擴大，跟基本法對區議會的定位愈走愈遠。

現在有意見認為，如果區議會民主化是錯誤，為何前幾屆特區政府還要推動區議會改革？這是忽略了當時特殊的背景和複雜形勢，包括特區政府所面對的對政改內外壓力；又如建制派一向憑着紮實的地區工作，在區選中取得不錯成績，因而被認為「可堪一戰」、風險可控。更重要是，當時的反對派還沒有全面滑向激進，還是相對理性，及後形勢的丕變，當時恐怕是始料不及，因而導致區議會走上一條錯誤的道路。

今改革方案回歸政制發展正途

港英政府設立區議會的「初心」，本身就是一個政治化的產物，打開了香港政制發展的「潘朵拉盒子」，並以所謂民主化的大旗，加快開放香港選舉，目的就是推動其「民主抗中」圖謀，並在香港埋下泛政治化的種子。這顆種子之後不斷成長，最終在2019年開出了「惡之花」。

了解區議會的前世今生，就會明白港英時期設立區議會那不可告人的「初心」。民主不是不好，但制度的民主性必須符合其定位和屬性，而不是一味「唯直選論」，只要有直選，就哪管洪水滔天。現在的改革方案，不是要回歸港英時代區議會的政治化「初心」，而是要回歸基本法第97條的定位和功能、回歸香港政制發展的正途。

作者是全國港澳研究會會員、香港文化協進智庫高級副總裁

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[韓成科]