周曉嵐：同是5月天 政府10年後改弦易轍

【明報文章】上周政府終於公布醞釀超過一年的新一屆區議會制度改革方案。一如早前預料，政府大幅削減區議會民選成分，近四成議席由委任產生，另有近四成由地區「三會」（分區委員會、防火委員會、滅罪委員會）成員選舉產生的間接委任議員，剩下約兩成議席透過雙議席單票制方式選出。

不少市民戲言新區議會選舉方案是「88直選」，因為新方案下可供市民一人一票產生的議席僅得88個，跟第六屆區議會有452名民選議員相比，可謂民主成分大倒退。

香港地區行政計劃誕生於1982年，設立背景與香港前途問題息息相關。當時港英政府於全港各區成立僅有法定諮詢功能卻沒有政治實權的區議會，推動香港基層民主，並透過產生地區代議士的過程吸納社區領袖，鞏固對地區的管治。區議會制度沿襲至今，縱然區議員產生辦法與當初相異，特別在2013年5月，立法會三讀通過於2016年取消區議會全部委任議席，惟各區區議會事實上仍維持非政權性質。

地區代議士與政府的矛盾關係

未改變前的區議會產生辦法具有民主成分，但議會的實質運作卻未被賦予在地區層面的政治實權，區議會只能就影響行政區內居民福祉的事宜向政府提供意見，並無批准或否決政府地區行政措施的權力。事實證明，政府經區議會諮詢後維持違反區議會意願的政策措施，比比皆是。

民選區議員在現時制度下縱有地區代議士的光環，卻沒有地區行政的決策權，形成與行政當局的矛盾關係，不分黨派議員皆透過向政府施壓來實現「成功爭取」，自然容易產生口號式政治來爭取選民支持，使地區治理難以推動實質改變。

縱然如此，區議會制度憑藉多年地區網絡發展及選舉動員，得以深入民心。市民遇到跟政府部門相關的事宜，大多即時聯想找區議員進一步協助及跟進。市民深信作為民選代表的區議員，會從市民角度出發解決社區問題，以符合地區利益的方式滿足社區各方面需要。

區議會作為屬於政府體制內，卻於市民心目中獨立於行政當局的地區組織，一直擔當社區內政府與居民之間的潤滑劑。政府前線部門透過區議員蒐集市民意見，同時作為向社區各階層發放消息的渠道，解說政府政策和排解地區矛盾。

區議會改制 儼如政府體制延伸

若政府部門向區議會賦予更多地區管治權力，將能夠進一步發揮基層民主的功能，促進市民更廣泛參與社區事務。回想2013年5月22日，時任政制及內地事務局長譚志源在立法會表示：「我留意到不少的議員都提到區議會的職能和功能問題。在這方面，我可以代表特區政府強調，行政長官在他的施政綱領，就如何提升地區行政、提升區議會的職能等有很詳細的論述。」可惜，10年後的今天，政府新公布的區議會產生辦法方案，不但完全背棄發展基層民主的目標，而且還大削區議會職能，令人相當遺憾。

新方案中，地區民政專員將擔任區議會主席，作為地區治理統籌的角色；區議員由監督政府地區行政，轉為擔當宣傳政府政策角色。區議員倘沒有履行民政專員委派的工作，更有受到「監察委員會」懲處的風險。

新制度下的區議會，儼如政府體制的延伸；縱使將來的區議員產生方法有如政府所言般多元，他們或會唯地區專員馬首是瞻。當社區出現較大爭議項目時，區議員未必能夠履行民意代表的職能，堅決向政府表達反對意見，甚或採取「小罵大幫忙」態度，令政府未能有效接收地區居民的不滿。

當局準備好直面社區民意嗎？

政府在地區治理上改以行政主導，區議會改革後須全面配合政府，強化政府統籌地區事務的能力。地區上出現任何問題，地區民政專員乃至背後的地方行政體制，須接受市民直接問責；前線政府人員推行爭議較大且不受歡迎的地區政策時，再也不能透過民選區議員卸下社區壓力。筆者不禁質疑，政府前線人員有否準備好直接面對社區民意？

新區議會產生方案是香港地區行政制度的重大轉折。政府透過區議會制度實踐「行政吸納政治」、平衡社區上不同利益團體及持份者的模式，即將成為歷史。

新區議會制度下，政府全面深入社區實踐「全面管治權」，所有政府架構都需協助政府維持有效管治，預料在新選舉制度下的區議員，行事上將緊貼行政當局指示，再難以在體制內建立地區勢力；就社區事務與政府部門分庭抗禮的場面，亦將難以復見。在此形勢下，政府建立的地區諮詢架構會否淪為單一聲道的迴音壁，或作為特定政治群體尸位素餐的空間，尚待時間驗證。

作者是民主黨沙田區議員

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[周曉嵐]