韓成科：民政專員類近「區長」 必須權責相符

【明報文章】特區政府的完善地區治理建議方案，各界最關注的是有關區議會改革；但其實這次方案針對的是重構香港地區治理體系，區議會只是其中一部分。方案內容有兩大範疇：一是重塑區議會；二是強化地區治理架構。再加上此前已成立關愛隊，及重新激活「地區三會」（分區會、防火會、滅罪會），這些都是完善地區治理的重要內容，論重要性並不比區議會為低。

各界在討論這次方案時，往往將焦點放在區議會改革，以至是聚焦在區議會產生方式的改變。惟從整個地區治理改革而言，這並非重點，更不是改革目的。一些反對派人物指改革區議會是要「趕絕」他們，是把自己看得太重要。在今日的香港，治理才是最重要議題。任何政制改革和新舉措，目的只有一個，就是達至良政善治、長治久安。

未來政制改革 不再着眼直選議席數目

習近平主席在去年「七一講話」中對香港特區新一屆政府提出「四點希望」，第一個就是要求着力提高治理水平。如何提高？主要方向就是在制度上着手。香港未來的政制改革和發展，着眼的必定是提高治理水平，而不是選舉制度本身，不會再着眼於直選議席多了還是少了、民主成分是增加了還是減少了，這些再也不是香港政制發展的重點，這亦是香港制度的一次「範式轉移」。再以舊思維去評價新制度，只會是捉錯用神、各說各話。

這次完善地區治理的方案中，設立兩層架構。上層是由政務司長主持的地區治理領導委員會，負責領導地區治理整體策略、政策和措施；同時重新定位由政務司副司長主持的地區事項統籌工作組，作為統籌和指揮各政策局和部門的地區工作，這是地區治理的上層架構。下層則以各區民政專員為主，兼任區議會主席，對區議會、關愛隊、「三會」等有協調統籌職責，共同構成地區治理的下層架構。

地區治理成效 關鍵在民政專員

在新的地區治理架構下，上層主要是負責整體性、全港性的政策及高層協調；至於各區具體民生事務及地區發展，相信將交由民政專員主責。雖然政府指民政專員不是「小特首」，但從其職能上看，就算不是「小特首」，惟已類近一區之長，負責一區區政。至於區議會，則成為區政管治團隊一員，與行政部門各司其職。

在其他大城市例如新加坡、東京、首爾等，都有設立地區一層的管理架構，整合政府的地區資源和服務，以更好地回應市民訴求。這次本港完善地區治理，針對的正是建構地區一層的管理架構，民政專員某程度上就是作為一區之長。這樣，地區治理能否發揮成效，關鍵就是專員是否權責相符，能否協調地區不同政府部門做事，真正推動各區區政，這將關係到改革成敗。

民政專員作為各區民政事務處的主管及政府在各區的主要代表，級別上屬於首長級薪級表第二點（D2）。這個級別較其他政府部門派駐地區的主管為高，例如警區指揮官（總警司）、社會福利署福利專員（首席社會工作主任）、地政處地政專員（總產業測量師）等，一般屬首長級薪級表第一點（D1），民政專員理論上可「壓」過他們。但這不過是理論，始終不同部門的地區主管都有直屬上司，他們任何決定都須得到其上級部門同意和支持，否則就算民政專員高他們一級，都不可能指揮得動這些部門。

過去香港地區治理的一大問題，是區議會已經如實反映民意，甚至提出解決建議，但在區議會作出決議之後，卻跟進乏力、一拖再拖。民政專員及區議員向有關部門反映問題後，往往要經過各部門的內部流程，層層審批，常常要耗費大量時間，一些建議甚至會「原封退回」。

由於不同部門的管理上各有條條框框，令區議會只能反映意見，卻難以即時回應，一些建議可能涉及政策範疇，又要交由各政策局逐級推動。這樣下來，導致區議會基本只能處理民生個案問題，更被一些人譏諷是「蛇齋餅糭、通渠掃街」，難以發揮改善地區治理作用。當中關鍵就在於民政專員及區議會沒有統籌指揮權力，只能坐而論道。

專員應否改為問責制 值得研究

特區政府提出設立地區治理領導委員會，負責上層協調，出發點是正確；惟地區問題千頭萬緒，政務司長又工作繁重，很難單靠委員會解決地區治理問題。現在既然讓民政專員兼任區議會主席，地區事務「一把抓」，在交付如此重要職責的同時，於權力上理應給予更大授權。例如現時民政專員的級別為D2，是否足以發揮統籌作用？既然地區治理關係重大，適當調升專員級別亦是合理做法。而且公務員經常轉換崗位，倘專員成為區議會主席，在任期內是否需要不時調崗，還是固定任期？都要有明確安排。

始終，地區工作講的是聚沙成塔，來去匆匆肯定不利區政建設。至於將來民政專員需要處理各種地區政治問題，更要交出政績、拿出KPI（關鍵績效指標）。這樣有關職位是否應改為問責制，藉此更好地激發積極性，這些都值得研究。

作者是全國港澳研究會會員、香港文化協進智庫高級副總裁

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[韓成科]