田飛龍：制裁國安法官是反法治的霸權衝動

【明報文章】美國國會及行政當局中國委員會（CECC）早前發布涉港報告，提議對至少29名香港的國安法官施以制裁。美國的國家安全沒有邊界，卻對中國香港地區的國安法司法程序實行非法干預和長臂管轄，打壓履行法治核心責任的司法官員，這在本質上是反法治的。國際法沒有任何授權規範支持美國這種長臂制裁，美國國內法更不能作為對他國司法程序和司法官員施以管轄的合法依據。

美國長臂制裁所依靠的僅僅是非法律的強制力量，是一種在所謂美式民主與普適價值光環掩護下的叢林式攻擊行為。由於缺乏任何符合法治原則的合法性基礎，美國長臂制裁受到各國批判和否定，甚至其核心盟友如加拿大、法國、歐盟等都制定有針對美方的阻斷法案。2021年中國通過《反外國制裁法》也有類似的涉外法治鬥爭的針對性。中國國家立法機關還在緊密推進制定《對外關係法》，目的在於進一步建立健全涉外法治體系，提供更完整的法律工具箱用於反制美國、西方非法干預。

CECC報告援引的是美國兩部涉港立法：2019年《香港人權與民主法案》及2020年《香港自治法案》。前者是對香港黑暴勢力提供的外部保護傘；後者是對《港區國安法》的干預性反制。早在1992年美國即制定《香港政策法》以干預香港事務，而上述兩部法律在美國涉港立法體系中屬於「干預增強法案」。

這是兩部基於美式帝國霸權的干預主義法案，干預理由是香港「人權」、「民主」、「自治」受到特區和中國政府的制度性打壓，反對派人物遭到公權力鎮壓。這兩部法律實施以來，美國已多次啟動涉港制裁，類別包括出口管制、貿易制裁、人員制裁和部分金融制裁，特首和中央涉港部門首長均被納入制裁序列。但美國一直沒有宣布制裁法官，背後原因當然不是美國尊重香港法治和司法獨立，而是忌憚對法官的制裁引起全世界對美國法治異化的質疑和反彈。

美國從「服務型霸權」轉向「壓制型霸權」

美國雖實際享有全球性的霸權，惟這種霸權畢竟缺乏國際法基礎和各國人民的政治同意，從而只能是一種「事實霸權」——在其道德自律和良性運轉時表現為「服務型霸權」；在其道德自虧和惡性發作時表現為「壓制型霸權」。

Perry Anderson教授在其《原霸：霸權的演變》一書中提及霸權的雙重要素：強制力＋同意。從美式霸權的實際演變來看，其內在的「強制力」日益超限膨脹，而「同意」的比例與可得性日漸衰竭。從歷史規律來看，愈是霸權衰落之際，霸權主體對平等挑戰者的存在性和發展趨勢就愈是敏感、焦慮，從而引發霸權主體的非理性攻擊衝動。指向中美關係新冷戰對立的所謂「修昔底德陷阱」，是西方霸權思維的典型體現。

美式霸權正在經歷從「服務型霸權」向「壓制型霸權」的歷史和政治轉型。在美式霸權轉入「下半場」的特殊階段，美國本身將構成全球和平發展的主要障礙——它不再是全球正義和制度公共品的主要供給者，而日益成為純粹自私性的霸權利益的頑固維護者。若霸權利益需要，美國不惜跟國際法及人類根本利益為敵。美國背叛美國、背棄初心、屈從私慾和私利，這種帝國自反現象，在人類文明史上並不鮮見。

美提議制裁港法官 具四重違法性

美方提議的制裁香港國安法官具多重違法性：其一，法源上的違法性，即授權美國執法部門實施制裁的《香港人權與民主法案》和《香港自治法案》，不具國際法基礎和合格管轄權，是一種叢林式自我授權，是美國自詡的「世界警察權」自我裝扮，本質是一種國際法上的不法行為，可引發被制裁對象的正當報復和反制，而反制行為反而是有國際法基礎和合法性；

其二，制裁法官對法治原則的違反，即制裁香港國安法官，是對香港法治和司法獨立的冒犯及攻擊，可視為對人類社會法治原則的規範性否定，是美國霸權對普遍法治價值的凌駕和損害；

其三，制裁行為的決策者和實施者構成對制裁對象的非法侵權，不僅可能引發正當反制，還可以就制裁侵權的具體危害後果發起獨立訴訟，以法治方式追究美國非法制裁者的責任；

其四，美國制裁提議鼓動了一種反法治的激進主義和分離主義，這種鼓動及其破壞法律秩序的後果，會對全世界包括西方國家的法治信仰和制度安全造成「反噬」效應。

這一提議對法治原則、中美關係、港美關係及香港法治與司法獨立，均造成破壞性的影響，是一個顯然帶有敵意和攻擊性的冷戰式進程。這一提議毫無意外地遭到中國和特區政府堅決反對，若其後續實施造成對中國或香港利益的具體損害，必然引發反制。

港法院可承擔司法反制責任

CECC主席及其主要成員有可能因其極端反華及破壞香港法治和司法獨立的原因，在適當條件下遭受中國的反制性質制裁。正是在美國不斷加碼的對華非法制裁和長臂管轄刺激下，中國法治體系建設開始聚焦反干預、反制裁、反長臂管轄的立法、執法和司法體系建設。一國兩制範疇的涉外法律規範是中國涉外法治體系重要組成部分，也是一國兩制制度體系重要組成部分。《反外國制裁法》在2021年因多重原因未納入香港《基本法》附件三，但並不意味中國政府不可以依據該法展開涉港涉外法律鬥爭，也不意味在美國非法制裁進一步升級的條件下不會重啟法律納入的議程。

從特區法律層面來說，在美國涉港制裁的危害性不斷深化的條件下，特區政府需深入研究、檢討本港阻斷法案的現狀和立法完善的制度空間，甚至香港法院也可以承擔起司法反制的保護責任。一國兩制範疇的涉外法律鬥爭，需中央和特區政府的高度互信及協調行動。

該報告顯然是針對今年香港國安法司法程序中的大案要案而來，即「黎智英案」和「非法初選47人案」。前者涉及港區國安法第29（4）條規定的串謀勾結外國或境外勢力危害國家安全罪，這一具體條文描述的正是對香港特區或中國「進行制裁、封鎖或者採取其他敵對行動」，而黎智英作為西方扶植反中亂港勢力的總代理人，曾多次公開請求外國制裁中國或中國香港，CECC的制裁提議恰恰回應了黎智英的涉嫌違法犯罪行為。

而後者涉及國安法第22條規定的串謀顛覆國家政權罪，其中大多數人是香港反對派政治骨幹，他們的涉嫌串謀行動威脅到香港特區的制度安全和管治權安全，是香港民主運動異化和走向「顏色革命」深淵的重要標誌。但這些顛覆性的行動，在美國勢力眼中卻屬於「亮麗的風景線」。

在上述案件依法審理過程中，美國報告的制裁提議是美國、西方干預香港法治和司法獨立行動計劃的一部分。他們無非是要威脅香港國安法官，綑綁他們的海外利益或家族利益，迫使法官不敢或怠於行使國安法授予的司法職責，甚至背棄他們的司法誓言和法治信仰。

可敬的是，香港法官沒有被外部勢力嚇倒，不可能屈從於非法的制裁恐嚇，最近有關黎智英案代理權後續事宜的司法裁決就充分證明這一點。在外部勢力的司法干預和制裁威脅面前，香港法官表現得愈專業、獨立，愈忠於司法職守和法治信仰，香港法治和司法獨立的國際地位及聲譽就愈高。相反，美國的非法制裁愈頻繁、拙劣，愈有恐嚇性，美國法治的公信力和影響力就愈差，其霸權的規範性根基就愈鬆動。

美方制裁威脅 推動中央更好地護港

總之，美國試圖通過制裁威脅干預香港法治和司法獨立，壓制法官的自由心證和司法操守，進而破壞港區國安法實施及一國兩制制度體系的規範運行。這種反法治的霸權衝動既毫無法理基礎，也不會給美國帶來霸權利益的增進，不過是夕陽式「壓制型霸權」的又一次非理性衝動而已。

回看香港在國安法下的民主法治體系新秩序和新篇章，及香港在融合發展和全球化發展雙向進程中「由治及興」的二次啟航與進步，一國兩制長期堅持的國家保護力量和制度槓杆活力，足以刺破美國所謂報告及其制裁提議的一切虛妄敘事和威脅陰霾。美國制裁威脅只會推動中央更好地從法律制度上保護香港，也會推動香港國安法官對國家憲法及國家安全的更忠誠理解和守護，更會推動一國兩制範疇涉外法治體系的規範塑造和效力顯現。

（香港天大研究院助理院長謝元媛博士參與了本文有關討論，對本文亦有貢獻，在此致謝）

作者是北京航空航天大學法學院副教授、全國港澳研究會理事

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[田飛龍]