觀點
尹瑞麟：依法補足國安法監察制度短板
【明報文章】《港區國安法》在2020年6月實施後，特區政府曾於該年12月一筆過撥出80億元專門款項，支付「未來數年」維護國家安全開支。而在政府日前刊憲公布的最新一期政府帳目中，財政司長陳茂波再增撥50億元專門款項作國安開支，但無再提及是否作「未來數年」之用。至今計算，政府已撥備的國安開支合共130億元。
財政司長辦公室回應傳媒查詢時表示，根據港區國安法第19條，經行政長官批准，財政司長會從政府一般收入中撥出專門款項，支付關於維護國安的開支，並核准所涉及的人員編制，不受本港現行有關法律規定限制。財政司長今次撥款50億元專門款項，是按上述條文要求。政府發言人又指，根據國安法第14條，特區國安委的工作不受本港任何其他機構、組織和個人干涉，工作信息不予公開，因此不會進一步披露該筆專門款項的細節。
對此，行政會議召集人葉劉淑儀說各地國安開支都不太多公開交代，以免給對手知道，認為應「信任國家」。然而亦有評論認為，拒絕披露國安開支款項細節，缺乏透明度，違反政府問責精神，容易出現財政濫用。情况是否如此，看來還需察看2020年全國人大常委會通過的港區國安法原文，特別是對於監察國安公署的規定，或許有助認識有關制度設計。
人大常委會的監察工作安排
在港區國安法第50條，就對駐港國安公署工作準則和國家監察機關的監督工作有所規定，即「駐香港特別行政區維護國家安全公署應當嚴格依法履行職責，依法接受監督，不得侵害任何個人和組織的合法權益。駐香港特別行政區維護國家安全公署人員除須遵守全國性法律外，還應當遵守香港特別行政區法律」，以及「駐香港特別行政區維護國家安全公署人員依法接受國家監察機關的監督」，後者尤為引人注目。
因此可以說，全國人大常委會在定立國安法時，是有考慮到其與國家憲法、《基本法》和《監察法》（2018年3月20日全國人大表決通過及同日施行）的銜接，致力確保國安公署準確執行職權，並從反面促進其嚴格依法履職。
故此當前最值得跟進的是，中央政府將會通過怎樣的組織設計和安排，執行包括財政預算及開支的監察監督職責。也就是說在當前國家憲制的大環境下，應如何合理地塑造一個內在平衡的監督機制，以確保港區國安法在維護國家安全的同時，優化制度治理。在政治上，此舉亦或許有助減低部分港人和國際社會對國安機構的擔憂。
監察監督是國家治理現代化課題
天津大學法學院教授、中國憲法學研究會理事王建學，早前在其題為〈論對駐港國安公署人員的監察監督〉文章（註）表示，國家在監察體制改革以前，無論是學界還是實務界，都較少關注對國安機關及其工作人員的監督問題，相關案例或事例似不多見。他認為這可能出於三方面原因：一是監察機關尚未對國安機關採取監督手段；二是雖然實行監督但未發現違法違紀等情况；三是儘管存在違法違紀情况，惟由於國安事項存在保密要求，因此相關案例、事例沒有公布。無論真正原因為何，都必須承認，監察機關對國安人員的監督籠罩着一層神秘面紗。同樣，對於國安公署人員的監察監督亦必然是一個從無到有的摸索過程。
值得一提的是，王教授此文是國家社科基金重大項目「國家縱向治理體系現代化和法治化若干重大問題研究」的階段成果，可見國家和中央政府對相關課題的重視。王教授於文中表示，在跟進設計及落實港區國安法第50條時，還需考慮的因素包括：
（1）中央政府向國安公署派駐或派出「監察機構」還是「監察專員」的法理依據，以及在派出監察機構或監察專員的選擇中，應採用哪種形式較恰切。在文章中，他認為後者較為可取。
（2）監察監督的對象範圍，以期「既實現監察機關的監督有效性又保證國安公署的職能自主性」。他解釋，「從機關定位和權力屬性上講，國家安全機關屬於各級人民政府的職能部門」，但由於其職責圍繞維護國安的核心功能，因而其權力具有複合性的特點，既享有刑事司法權，也享有行政權；因此在確定監察監督的主體形式後，應當對《監察法》和港區國安法的「相關內容進行統一解釋」。
問題棘手 更應冷靜應對
制度「短板」是國內較多採用的用語，說的是由多塊木板排列構成的木桶，能否取得原先設計的盛水量效益，關鍵因素不是其最長的板塊，而是其最短的板塊。因此，隨着香港特區治理進入「由治及興」階段，應積極考慮加快依法補足監察國安公署的制度「短板」。再者，有效監察亦是回應國安公署經費預算和開支是否恰度的問題原點，符合現行相關法例法規及國家治理制度現代化的要求。
註：王建學一文見網址https://bit.ly/3Wu6UiP，及收錄於朱國斌、韓大元、王江雨、黃明濤主編《香港國家安全法：法理與實踐》，香港三聯書店2021年版
作者是日本上智大學碩士，曾長期任職國際政府組織、國際會計師事務所
（本網發表的時事文章若提出批評，旨在指出相關制度、政策或措施存在錯誤或缺點，目的是促使矯正或消除這些錯誤或缺點，循合法途徑予以改善，絕無意圖煽動他人對政府或其他社群產生憎恨、不滿或敵意）
[尹瑞麟]
