邱勇：樓宇安全危機處處 市民焉能安居樂業

【明報文章】香港「劏房圍城」多年，市民與僭建物共存，似乎變得習以為常。不過於7月2日，位於旺角鬧市的寶安大廈，16樓外牆一幅僭建簷篷鬆脫，鐵枝雜物連同剝落的批盪從高處墜下；數天後，相同的戲碼再次上演。可幸的是，兩宗事故均沒有造成嚴重的人命傷亡。然而在同一大廈同一單位，4日內兩度有建築部件墜下，在本港實屬罕見。這次事件令位處樓宇外牆的僭建物，自10多年前「高官僭建門」之後，再次受到廣大市民及眾多議員關注。

維護樓宇安全固然是私人物業業主本身要承擔的責任，政府作為監管、執法及制定政策的一方，亦責無旁貸。今次事件就如一面照妖鏡，反映出特區政府在捍衛樓宇安全的無力及不作為。

解封決定草率 置公眾安全於不顧

屋宇署人員在7月2日首宗事故發生後到場檢視涉事樓宇，認為樓宇整體結構無明顯危險，並在消防處協助下，把部分外牆鬆脫物移除。為何屋宇署人員當時沒有察覺有更多的外牆鬆脫物？屋宇署長余寶美解釋指，由於當日完成工作已經是晚上，光線不足可能令屋宇署人員無法察覺到單位簷篷的連接位置有批盪鬆脫。

筆者在大學修讀測量學，明白樓宇勘測有如醫生斷症，往往因為複雜的環境因素及其他限制，很難做到百分百準確。不過，「無法確認」跟「沒有問題」是兩個截然不同的答案。倘在場人員當時無法確認所有危險已經消除，就應該採用較保守做法。沒有考慮樓層高度、街道環境等風險因素，貿然宣稱樓宇是安全的，讓警方解封對出街道，草草收工，罔顧公眾安全，做法實在令人不解。屋宇署近日的表現，不難令人聯想起2010年馬頭圍道45J號塌樓案中，死因庭裁判官在判辭內對屋宇署人員做事的評價。

此外，由屋宇署或消防處人員，從消防車雲梯上移除外牆鬆脫物，這個做法是否恰當？屋宇署是否更應該以「緊急情况」方式處理，立即安排有較完善設備的承建商清拆有關外牆鬆脫物，並於其後向業主立案法團悉數追討相關費用？

當然，要政府去追數，大多時候是費時失事，有時更是徒勞無功，最終由納稅人買單。在善用公帑及保障公眾安全兩大原則之間取捨，屋宇署明顯傾向選擇前者。筆者認為屋宇署應在兩者之間取得更佳平衡點，在何時運用《建築物條例》賦予的權力，先維修或拆除僭建物，再向業主追討相關費用，屋宇署須制定更明確指引，方能讓署方人員作出及時和恰當的決策。

屋宇署延誤跟進 已成常態

寶安大廈有57年樓齡，屋宇署早在2014年就樓宇公用部分，向大廈業主立案法團發出強制驗樓法定通知。但為何過了差不多9年光景，法團仍未完成遵辦相關強制驗樓法定通知，完成所需的修葺工程？其實在過去20年，審計署數次檢討屋宇署的執法工作，都批評屋宇署在發出法定命令（如清拆令）及相關的跟進工作，出現很長時間延誤（註1）。至於強制驗樓計劃，審計署在2020年10月發表的第75號報告書指出，屋宇署未適時向沒遵從強制驗樓通知的人採取行動：由2013年1月至2020年4月，有超過2.4萬份法定通知未獲遵從；於當中逾四分之一的個案中，署方從沒向相關人士發警告信；更甚的是，有621宗個案已拖逾5年至6.5年，仍未獲跟進。

從統計數據看來，屋宇署強制驗樓計劃管理工作的改善空間之大，實在是顯而易見。而今次寶安大廈事件正好活生生地反映這個實况，並告訴香港市民，樓宇安全問題處理不善的嚴重後果。

強制驗樓計劃成效不彰，究竟是什麼原因？是屋宇署工作效率低？還是人手不足問題？強制驗樓計劃在2012年6月30日實施，署方的公務員編制數目在2011年為996個，到2023年已增至2128個，足足翻了一倍。故此，把計劃的失敗完全歸咎於人手、資源不足，實欠說服力。

不過若將全部責任推到屋宇署頭上，也欠公允。我們必須了解在多業權大廈開展強制驗樓計劃下的驗樓及修葺工作，因圍標、業主間爭拗、業主失聯失蹤等情况，即使在已成立業主立案法團的大廈，亦是一個很大的挑戰，更遑論「三無大廈」（沒有業主立案法團、任何居民組織及管理公司）。要強制驗樓計劃順利推行，其他政府部門（如主理私人大廈樓宇管理事務的民政事務總署）的積極介入，是必不可少。不過，不同政策局下的部門之間欠缺溝通、協調不順、各自為政，這是香港社會詬病甚久的公共行政問題。

小型工程監管制度 愈幫愈忙

香港樓宇安全是筆者博士論文的研究課題，通過十數載相關政策研究，筆者發現本港僭建物危機的其中一個主要起因，是制度缺陷而引致高昂「交易成本」（transaction costs）。這些與執法有關的交易成本，隱藏於巡查及辨識僭建物、蒐集證據及提出檢控等工作（註2）。而小型工程監管制度，更是推高交易成本的元兇之一。

於2010年前，無論是開展大規模建築工程，抑或性質非常簡單的工程，均受同一套監管制度規管，如必須事先獲建築事務監督（即屋宇署長）批准及同意方可啟動工程，亦必須委任認可人士和註冊專業人士設計並監督工程，及必須委任註冊承建商進行工程。該制度的規定，就規模較小及風險較低的小型工程而言，或會過於嚴苛。

因應上述情况，政府於2008年6月提出修訂《建築物條例》，提出一套「3級制」小型工程監管制度框架，讓市民可透過經簡化的程序，在私人樓宇合法地開展小型工程，希望在方便監管和執法工作的同時，確保本港樓宇安全。小型工程監管制度於2010年12月31日全面實施，被指定為小型工程的建築工程，由2010年底時的118項增至現在的187項。

回溯歷史，小型工程監管制度的初步構思，是源自經濟及就業委員會（註3）轄下的方便營商小組，就私人專業人士核准建築圖則（private certification）所提出的建議。該小組成立於2004年3月，那是香港經歷亞洲金融危機及SARS重創後的百廢待興時期。可見當初建議的原意，很大程度上是為了把屋宇署工作外判予私營界別，創造就業機會，促進經濟發展，而非旨在減少違例建築工程的出現。

毫無疑問，小型工程監管制度減輕了屋宇署審批設計及核證工程的工作。可是小型工程的出現，令屋宇署人員在巡視、勘查現存樓宇、辨認某建築工程是否僭建物時，不能只依靠拿現場狀况跟核准圖則作對照，亦須翻查及核對其他有關小型工程的訂明圖則及詳圖，方能確認建築工程違例與否。由於這些小型工程資料並不記載在核准圖則上，屋宇署人員往往要花更長時間、用更多工夫，方能識別僭建物。因此，小型工程監管制度推高了屋宇署對僭建物執法的交易成本，令本港現存樓宇的建築監管（building control）制度失效。

善用科技增效率 清除都市炸彈

形形色色的僭建物，在香港各區氾濫，安全隱患處處，樓宇外牆的僭建物更儼如「都市炸彈」。寶安大廈事件沒造成嚴重人命傷亡，乃不幸中之大幸；但它暴露屋宇署執法力度不足，令各有關措施形同虛設。政府除了須加強部門與部門之間的協調，還要設法（如引進新科技和新技術）去降低巡查及執法的「交易成本」，讓資源調配更具效率，提升政策成效。譬如人工智能圖像分析技術，可以用於找尋危險或棄置招牌；而倘能多加善用大數據，有助屋宇署識別較難察覺的僭建物（如劏房）之存在。要讓香港成為一個真正安全、宜居的城市，政府不能再守株待兔了。

註1：可參考審計署第41號報告書（2003年10月）、第64號報告書（2015年4月）及第71號報告書（2018年10月）。

註2：可參考文章Yung Yau & Wai Kin Lau, (2018), Big Data Approach as an Institutional Innovation to Tackle Hong Kong’s Illegal Subdivided Unit Problem. Sustainability, 10(8).

註3：經濟及就業委員會於2004年1月成立，由時任財政司長任主席，負責在制訂政策和落實措施以促進經濟活動、方便營商環境及增加就業機會等事宜上提供意見。

作者是嶺南大學研究生院、社會學及社會政策系教授

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[邱勇]