陳新宇：中國《反間諜法》的回顧與前瞻

【明報文章】今年7月20日，美國中央情報局長伯恩斯（William Burns）在阿斯彭安全論壇（Aspen Security Forum）與主持人凱利（Mary Louise Kelly）的爐邊談話中，關於美國在華人力情報網絡的一段對話，引起廣泛爭議（註）。

凱利：「我要追問你一個問題，因為大約10年前，中國搗破了中情局在中國的很多行動。10多個或者更多的中情局線人被逮捕，或者更糟的是被處決。你重建了嗎？」

伯恩斯：「是的。我們已經取得了進展，近年來我們正在非常努力地工作，以確保我們擁有強大的人力情報蒐集能力（strong human intelligence capability），以補充我們可以通過其他方法取得的情報。」

對此，7月24日中國外交部發言人毛寧在例行記者會上回應：「美方一邊反覆散佈所謂中國間諜、網絡攻擊的虛假信息，一邊毫不掩飾地宣稱要針對中國開展大規模情報活動。這本身就很說明問題。中方將採取一切必要措施，堅決維護國家安全。」

在中美兩國關於人力情報網絡事件產生激烈衝突的背景下，從法律的視角看間諜行為，乃焦點問題之一。因此，第十四屆全國人民代表大會常務委員會第二次會議於今年4月26日通過修訂、自今年7月1日起施行的《中華人民共和國反間諜法》，值得特別關注。

從立法歷程上看，這部法律源自1993年的《中華人民共和國國家安全法》，2014年修改為《中華人民共和國反間諜法》；本次2023年新的《反間諜法》，是在2014年舊法的基礎上修訂而成。

從1993年《國家安全法》到2014年《反間諜法》的名稱變化，一個重要背景是國家安全委員會的設立，及「總體國家安全觀」的提出。1997年時任國家主席江澤民訪美後，開始考慮組建國家安全委員會；2013年中共第十八屆中央委員會第三次全體會議，提出「設立國家安全委員會，完善國家安全體制和國家安全戰略，確保國家安全」。2014年中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席、中央國安委主席習近平，在中央國安委第一次全體會議中，首次提出總體國家安全觀。

根據其講話，總體國家安全觀既重視外部安全，又重視內部安全；既重視國土安全，又重視國民安全；既重視傳統安全，又重視非傳統安全；既重視發展問題，又重視安全問題；既重視自身安全，又重視共同安全。它要構建的是集政治安全、國土安全、軍事安全、經濟安全、文化安全、社會安全、科技安全、信息安全、生態安全、資源安全、核安全等於一體的國家安全體系。

改變原本國安法名實不一情况

因此，在全面深化改革、推進國家治理體系和治理能力現代化、相關機構設立與理念更新的時代背景下，原來的《國家安全法》以「國家安全」之名行「反間諜行為」之實這種名實不一致的立法情况，需要改變。

其結果一方面是2014年出台了中國首部《反間諜法》，另一方面是2015年第十二屆全國人大常委會第十五次會議，通過了全新的、符合總體國家安全觀理念與目標的《國家安全法》。兩者的關係可以說，後者是關於國家安全的統攝性立法，前者則是關於國家安全某一範疇的具體立法。

2023年以新的《反間諜法》取代了2014年的《反間諜法》，根據2022年全國人大監察和司法委員會主任委員吳玉良的說明，原因是「當前反間諜鬥爭形勢較為嚴峻，各類間諜情報活動的主體更加複雜、領域更加廣泛、目標更加多元、手法更加隱蔽。現行反間諜法已經不能適應新形勢下落實總體國家安全觀和反間諜鬥爭實踐需要，亟需修改完善」。

新法與舊法比較

從條文數量上看，舊法5章共40條，新法6章共71條，從文本對比看，兩法的相似度為0.516，可見有較大程度的修訂。根據全國人大憲法和法律委員會關於該法草案審議結果的報告，修訂重點有4個方面：

一是全面貫徹習近平法治思想和總體國家安全觀，將黨中央對反間諜工作的重大決策部署，轉化為國家意志，更好地維護國家安全；

二是堅持問題導向，聚焦現行反間諜法實施中存在的間諜行為範圍較窄、安全防範制度不健全、行政執法賦權不足等重點難點問題，完善相關法律規定；

三是妥善處理賦權與限權的關係，加強反間諜工作，同時注重對行使公權力的監督制約；

四是堅持系統觀念，立足我國反間諜工作實踐，做好相關法律銜接，健全完善中國特色反間諜法律制度。

關於核心概念「間諜行為」的界定，新法將其從舊法的第38條轉移到第4條，更突顯其重要性，並擴充了其內容，主要有3個方面：

（1）增加「投靠間諜組織及其代理人」的內容（第一款第二項）；

（2）明確將網絡間諜列為一種間諜行為，「間諜組織及其代理人實施或者指使、資助他人實施，或者境內外機構、組織、個人與其相勾結實施針對國家機關、涉密單位或者關鍵信息基礎設施等的網絡攻擊、侵入、干擾、控制、破壞等活動」（第一款第四項）；

（3）「針對第三國的間諜行為」可以同等適用之，「間諜組織及其代理人在中華人民共和國領域內，或者利用中華人民共和國的公民、組織或者其他條件，從事針對第三國的間諜活動，危害中華人民共和國國家安全的，適用本法」（第二款）。對此，將需要處理「間諜行為」一旦達到犯罪程度，《反間諜法》的特別規定與《中華人民共和國刑法》的間諜罪等相關罪名如何合理銜接、協調的問題。

反間諜法的任務

在新的《反間諜法》立法更臻完善的同時，其面臨的任務是在目前錯綜複雜、衝突不斷的國際環境中，如何在總體國家安全觀的指導下，更精準地實現「防範、制止和懲治間諜行為，維護國家安全」（第1條）和「尊重和保障人權，保障個人和組織的合法權益」（第3條）的目標。當下可以期待的是，新的《反間諜法實施細則》、相關司法解釋乃至指導性案例的出台。

註：「Fireside Chat with Director William Burns: Aspen Security Forum 2023」，見美國中情局網頁

作者是清華大學法學院教授

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[陳新宇]