簡明宇：香港控煙運動的欠缺

【明報文章】政府早前公布控煙策略諮詢文件（簡稱諮詢文件），諮詢兩個月。儘管名為「策略」，但內容缺乏新意，大部分已由上屆政府「預告」，而且均屬加強性質。此外，上屆政府所說的「煙草終局」又不見蹤影。因此，除了商界照例反對增加煙草稅之外，坊間討論實在並不熱烈。

回顧進入千禧年的首10年，香港控煙運動轟轟烈烈，最終推動2006年修例，不單促成室內工作間全面禁煙，回應世衛《煙草控制框架公約》之要求，更將禁煙範圍延伸至部分戶外公共空間，例如遊樂場、公園、海灘及公共交通交匯處，引領國際。相比之下，目下本港控煙運動十分疲弱。究其原因，實可從三方面說起。

欠缺數據支持

控煙運動成功與否，其中一個關鍵在於有否充足及持續的本地研究數據予以支持。本地研究不單有助針對香港情况揭示煙草禍害，更重要是用於制訂更佳政策及評估其成效。跟煙草禍害有關的本地臨牀醫學研究或許不少，惟其他方面實在不多。

諮詢文件第6頁內容指出「吸煙在社會經濟能力較低的人口相對普遍」；然而根據2022年國際學術期刊的一份研究，其結果卻顯示中國大陸男性吸煙率與家庭收入呈正相關（註1），與諮詢文件所述有出入。查諮詢文件所引用乃源自美國疾控中心（CDC）一份報告，而其資料均來自只涵蓋美國人口的「美國藥物使用及健康調查」。

國情不同，吸煙形態亦迥異。本港統計處每兩年都有進行吸煙調查，為何不用本地數據，而要引用美國的參考資料？原因在於統計處調查的樣本數目較少，僅能提供有限資訊。若想進一步了解不同群組吸煙情况，往往無法提供。

政府要預防青少年吸煙，但政府所委託進行的青少年吸煙調查卻存在嚴重低估的風險，筆者過去已指出其研究方法有缺失（註2），在此不贅。至於賣煙予18歲以下者的執法情况，除了筆者於10多年前做過兩次全面調查之外（註3及4），完全付諸闕如。

政府要增加稅草稅以削弱吸煙者對煙草產品的負擔能力，然而針對本港不同群組對煙草產品負擔能力的研究，又是另一個空洞。政府要擴大禁煙區以減少二手煙禍害，但有否調查目前公共場所的吸煙情况？儘管本港吸煙率較其他地方為低，惟每天有大量大陸旅客來港，而2018年大陸吸煙率卻高達26.6%，煙民人口達3億之眾，其對香港帶來之二手煙影響及模式，我們又了解多少？

若無精確及持續的研究數據，我們只能瞎子摸象。最終，我們若非盲目跟隨他國政策，便只能追求符合國際標準。然而無論是前者或後者，均未必能對應香港需要，亦無法監察其成效。

欠缺長遠宏觀視野

目下本港控煙策略未能納入政府的重要政策議程（policy agenda），僅置於《邁向2025：香港非傳染病防控策略及行動計劃》之下，成為其他政策的附庸，只是達成其他政策目標的工具。原本「煙草終局」可以作為願景，也可制訂宏大目標（goal），今兩者均缺，而只有以達標為目的之標的（target），也就是「在2025年把15歲及以上人口的吸煙率降至7.8%」。一項只有短期標的之政策，又如何進一步推動整場運動？

過去筆者不斷指出香港得天獨厚，沒有煙草種植業、煙草產品製造業，跟煙草產品最相關的行業僅有零售業，而煙草產品佔其營業額很小；再加上煙民人數相對少，煙草稅佔政府稅收微不足道，實施全面禁煙的阻力較其他地方都少，實有條件訂出「煙草終局」日期，再一次引領國際控煙運動。2010年有一篇刊於著名學術期刊的評論便指出，香港是中國成功控煙的楷模（註5）。中國是吸煙大國，煙禍對國民影響巨大。若香港打贏「煙草戰爭」，全面消滅煙害，必能成為中國控煙大計的「示範單位」，進一步推動中國甚至世界的控煙運動。

若把控煙工作置於這一高度看，控煙政策便應在政策議程上有更重要位置，投入更多資源予以實行。鑑於控煙政策有其時限性，一旦實現「終極無煙」，政策便終止，不需再投入同等資源。假設香港將2033年定為「煙草結局日」，實行全面禁煙，並由現在開始每年投入10億元推動，總額也不過100億元。據港大過去調查，吸煙每年對香港造成逾50億元經濟損失（註6）。可見，即使不計其輻射至中國內地及世界的影響力，單單考慮本港，推動「煙草結局」政策亦具極高成本效益。

欠缺領軍人物

香港控煙運動褪色的另一個原因在於欠缺領軍人物。過去有香港大學的重量級教授A. J. Hedley（其去世之時獲得多個海內外學術組織發文悼念），加上居港的世衛高級顧問Judith Mackay，前者不斷進行與吸煙有關的研究，本身充滿反煙的熱誠，亦曾任吸煙與健康委員會主席，後者則有豐富的國際連繫，兩人均積極推動本港控煙政策。

在議會方面，過去鄭家富大力推動修例加強控煙，並在第三屆立法會擔任審議控煙法例相關委員會的主席。對應反控煙力量的拖延策略，鄭不惜在暑期加開會議，促使法案在會期內通過。

民間方面，有「爭氣行動」及防止青少年吸煙委員會等多個團體，以調查、街頭行動、發文及聯署等影響輿論，在民間凝聚反煙氣勢。

然而環觀今天，當談及控煙工作時，除了負責執法的控煙酒辦，實在難以說出較具影響力的個人或團體名稱。於議會內，亦不見有哪一名議員特別會推動加強控煙法案。隨着公民社會趨弱，要再出現活躍的反煙團體亦不容易。

運動向上走？向下走？

本港控煙運動走到一個分岔口，是向上走繼續成為中國控煙運動楷模，領先世界？還是向下走，不求有功，只求達標交差？目下沒有領軍人物的香港控煙運動，政府是唯一掌舵人，做龍做蛇，全在政府一念間。

註1：Zhang G., Zhan J., Fu H. Trends in Smoking Prevalence and Intensity between 2010 and 2018: Implications for Tobacco Control in China. Int J Environ Res Public Health. 2022;19(2):670.

註2：簡明宇〈控煙工作不容過分樂觀〉，2022年6月1日《信報》

註3：Kan M., Lau M. Tobacco compliance check in Hong Kong. Nicotine & Tobacco Research. 2008;10(2):337.

註4：Kan M., Lau M. Minor access control of Hong Kong under the framework convention on tobacco control. Health Policy. 2010;95(2-3):204.

註5：Koplan J. P., An W. K. , Lam R. Hong Kong: a model of successful tobacco control in China. The Lancet. 2010;375(9723):1330.

註6：”Smoking costs $5b a year, HKU study claims”. South China Morning Post, 24 Feb 2005.

作者是獨立研究員

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[簡明宇]