江玉歡：從國際經驗分析 香港「城市更新體系」出路

【明報文章】在香港，私人大廈和居屋屋苑有幾萬幢，當中新舊不齊、規模各異，衍生的問題錯綜複雜。最近大廈外牆石屎剝落事故頻繁，登上報刊媒體，樓宇安全、舊樓維護問題暴露得更加明顯。根據官方數字，本港超過50年樓齡的樓宇有接近1萬幢，油麻地、旺角等舊區共有2700多幢樓宇的樓齡達30年或以上，並預計到2030年，50年樓齡以上的樓宇數目達1.39萬幢。

香港居住密度高，本應對房屋和樓宇的要求更高，但現實情况卻截然相反。遲遲推不動的舊樓改造工程、費用高昂的樓宇修復項目等，都成為香港市民常年忍受惡劣住房質素的原因。因此，無論從城市規劃還是市民居住質素方面來看，舊樓維護、舊區改造等，都已經刻不容緩。

樓宇老化 一浪接一浪

樓宇老化帶來包括安全隱患、維修費用、調遷成本等社會成本，其中亦牽涉多方利益。屋宇署曾公開相應安排，表示已識別約1000幢狀况緊急的樓宇；針對這部分樓宇，政府會進場安排維修。惟對於本港目前樓宇老化情况，這個數字顯然並不理想。

無論是舊區還是新區，樓宇建築都會隨着時間變化而慢慢走向老化，這是一個每天都在發生且不可逆轉的過程；只是這一過程，在自身已經有30或50年歷史的建築物上，體現得更加明顯而已。

樓宇老化問題，並不會因為政府檢視修繕1000幢樓宇而停止。這一問題就像海浪一樣——今天有1000幢需要修繕的老化樓宇，明天可能還有3000幢岌岌可危，一浪接一浪，層出不窮。况且，若舊樓修復工作完全由政府承擔相應費用，只能緩一時之急。當面對數以萬計的50年樓齡舊樓時，政府完全買單這種方法，自然是難以持續的，也並不科學。

面對本港大規模的舊樓，政府當下需要考慮的，並非先幫助修復一幢還是兩幢的問題，而是應該制訂一個從根源處理舊樓修復難題的方法，引導包括業主、發展商、社區組織等在內的不同利益方或持份者，都能夠有據可考、有法可施。

參考國際其他國家的經驗，以英國為例。英國是老牌資本主義國家，城市化水平較高，因而同樣要面對城市舊區改造、樓宇老化維護等問題。英國城市社區改造與治理，起源於「城市更新活動」的背景之下，經歷了「政府主導、公私合作、社區參與」三大階段，十分強調在社區更新、樓宇修復等工程中，實現高效的公眾參與，關注社會經濟效益的提升，比如為社區提供就業、促進社區能力建設、提供產品和服務等。

參考星洲英國經驗

21世紀初，英國出台「鄰里復興」政策，發布《城市更新的社區參與：給實踐者的指南》，以提供社區參與城市更新的綜合指引。英國還出台一系列行動計劃，鼓勵社區在更新中發揮更大作用，提高社區服務的供給效率。比如，1998年推出的社區新政計劃，明確規定通過向以社區為基礎的合作組織分配資金，來解決當地社區、住房和物質環境、教育、健康等六方面的問題；於2012年曾推出「鄰里發展」決議，規定當社區需求與開發商規劃申請相一致時，政府部門將簡化審批流程。

另外，專業建築師的參與，令英國老舊社區改造、樓宇修復等工作，不再完全依賴政府主導。1983年，英國全國性的組織「社區技術協助中心協會」成立，並開始促成英國的社區建築由社區技術協助，轉變為強調使用者參與的取向。建築師逐漸走上街頭，提供技術，籌募經費，協助社區居民向政府爭取發展資源。

新加坡與香港的體量相近，同為東亞發達地區的代表，其城市發展和老舊城區改造方法亦有可借鑑之處。

新加坡舊小區的改造、舊樓修復工作層次分明，其構建了市鎮、社區與住宅3個層次，將老舊社區與樓宇更新計劃，融入到整個城市的更新體系中，分層次、有重點地推行翻新計劃。舉例說明，在市鎮層面，翻新重點在於優化土地的使用，針對道路空間、商業設施及公共服務設施等，開展分類更新；對於社區層面，主要更新社區公共共享空間；而就着住宅層面，則包含例如「家居改善計劃」、「電梯升級計劃」等，或者包含家居適老化改造等。針對公共住房的區域，政府制定嚴格的翻新周期，每5年都要整修樓宇的外牆、公共走廊、樓梯及屋頂等，資金以「政府出大頭，居民出小頭」的方式籌措。同時，新加坡政府還通過預留管理資金，支持小區的後期維護。

回到香港自身。目前香港面臨沉重的舊區改造、舊樓維修壓力。之所以舊區問題如雪球一般愈滾愈大，根本上因為多年以來，針對該問題的政府部門職權分佈不均，力量未能統籌起來。目前與樓宇修復等事項相關的政府及法定機構，有市區重建局、屋宇署、民政及青年事務局等組織；當有關部門被問及相關事宜時，亦未能制訂統一的發展目標。

諸如上述提及的英國經驗，英國政府在具體實施行動之前，會率先發布指引，制定涉及政府、私人及社區共同參與的方法，從而令舊區問題變成關乎整個社會各個方面的問題，各方力量都需要參與進來。再參考新加坡，以分層次、有重點及嚴格立法規定的方式，令城市更新工作不再被單獨處理，而是融入整個國家的可持續發展規劃中。

制定長遠更新體系 構建配套政策

城市更新計劃是百年之事，而非一年之責。反觀香港目前的處境，明顯缺乏此類可持續發展的城市更新計劃。諸如市區重建局的「樓宇更新大行動」等計劃，由政府出錢資助維修，但樓宇老化問題只會愈來愈多，治標不能治本。

對於香港今後的城市更新問題，包含市區重建、舊樓修復等問題在內，筆者建議政府制定長遠的「香港城市更新體系」，統籌香港市區空間，整合破碎的存量資源，將老舊樓宇融入到整個城市更新體系當中。在這個過程中，政府需出台可行性方法指引，鼓勵多方合作，強調基層社區參與，可以借鑑英國模式，將社區合作伙伴組織的建立，作為申請資金的前置條件，推動專業人員與社區居民共同參與的模式。

最後，香港目前需要補充相關政策，構建起配套政策體系，對市民和整個社會作價值引導，從而化解在重建與舊樓改造過程中出現的一些問題。參考新加坡，當地政府就制定政策，潛移默化地向市民強調改造的可持續性，以及後續屋宇維護的必要性；英國鼓勵社區及公眾參與，也起到有效的價值引導作用。

作者是立法會議員

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[江玉歡]