阮穎嫻：控煙諮詢 應由評估現行措施效用開始

【明報文章】香港政府近年積極推行各種控煙政策，又訂立於2025年將本港吸煙率降至7.8%的目標。為達至進一步控煙，醫務衛生局（醫衛局）開展控煙策略諮詢，提出四大策略和10多項措施，徵詢市民意見。控煙方法好多種，但政府提出的方針和措施，又是否個個奏效？

私煙猖獗 影響煙稅效果

政府早前大幅提高煙草稅逾30%，部分公共衛生人士認為加稅是有效的控煙措施；但煙民對煙草的需求價格彈性如何影響加稅效果，仍存在爭議，而成效亦取決於政府打擊私煙的力度。而且加完又加，在公共行政上是廢時失事。政府還應該密切關注市場上非法私煙的情况，了解私煙對煙草稅政策的影響，評估後再行下一步。

醫衛局長盧寵茂曾說，「加煙稅會加劇私煙」的說法是「侮辱政府控煙決心，亦侮辱市民」，代表煙民會因合法控煙去做違法的事（註1）。事實上，政府的控煙政策推行多年，而私煙問題一直存在，有價有市。因此，私煙問題應該被認真審視；用「掩耳盜鈴」、「唔畀人講」的態度應對，無助解決問題。

根據《應課稅品條例》，非法處理、藏有、售賣或購買未完稅香煙的最高刑罰為監禁兩年及罰款100萬元。海關每年堵截的非法私煙市值，動輒以億元計，還未計成功流入香港的私煙。簡單數學題：用100萬博1億，對私煙集團而言是本小利大。政府是否應該提高對販賣私煙的罰則，以加強阻嚇力？

假設煙草產品在市場上沒有替代品，加稅會比較有效促進煙民戒煙，但現實遠比這複雜。市場數年前積極推出相似但傷害程度較低的電子煙，然而另類煙草產品去年在港已被禁，餘下最相似的煙草替代品就是私煙。吸煙危害健康，但來歷和成分不明的私煙更危害健康、更沒有保證。政府加了煙稅而沒有相應提高打擊私煙力度的話，只會令更多人轉食私煙；私煙生意額上升，私煙集團預期回報更高，自然多啲嚟、密啲手。

世界衛生組織（世衛）估計，全球每1​​0支煙就有一支屬非法的；他們又指出，「避稅（合法）和逃稅（非法）對煙草控制政策的效力造成不利影響，特別對於提高煙草稅而言」。因此，有效控煙的前提是解決非法貿易問題。

醫衛局諮詢網頁及禁煙團體節錄世衛數據表示：「在高收入國家，每增加10%的零售價，煙草使用量將減少4%；而在中低收入國家則會減少5%。」政府引用的是2016年世衛報告（註2），而2016年世衛報告再引用一份1999年世界銀行報告（註3）。根據1999年世銀報告，這個是一個在1995年做的推算，這個推算是再根據1995年之前出版的研究歸納而成。現在煙草市場跟30年前差距太大，數字沒有太大參考價值。

禁運電子煙 流失顧客

另一個需要檢討成效的措施是電子煙禁售令。現時入口、銷售電子煙都犯法，但並非為商業目的而管有電子煙屬合法。近來醫衛局提倡再收緊措施，連管有電子煙都全面立法禁止。這樣，替代品會進一步減少，只會更鼓勵人吸食私煙。

其實，在國內使用電子煙是合法的，之前有乘客在上海飛往香港的航班上吸電子煙被捕，不是因為電子煙犯法，而是因為飛機上禁煙。反煙人士常推崇的新西蘭，在推行終身禁煙令的同時，也開放電子煙協助煙民戒煙。提倡這種進步和全面控煙策略的，也不乏如醫衛局長一樣的醫學專家。

中國不單是全球最大的電子煙生產國（註4），更成功做到品牌創新，平均幾個月有新產品，每年有超過5000項專利申請（註5），擺脫所謂世界工廠只做代工的角色。以往也有一定數量的電子煙，從深圳經香港轉運出口。

不過，上屆政府在制訂另類煙政策時，同時禁止聯運轉運。立法會今年3月一份文件指出（註6）：「禁止聯運轉運另類吸煙產品已對本港的航空貨物轉運業務以至整體經濟造成巨大損失。」據運輸及物流局引述業界的說法，因為缺少電子煙這些高密度重貨，導致合併轉運的輕貨一同流失，物流生意大減。

有從事物流業的朋友說，本身內地出口商依賴香港進出口公司做批文，由於香港禁止聯運轉運，只好自己做批文，一旦學識了就毋須經香港。這還不限於電子煙的批文，他們的其他電子產品都可以自己做出口。電子煙及電子產品直接由中國大陸出口，比經香港還要少一重轉口費用，而且客戶一旦與中國大陸的出口商建立信任和商貿關係，便有去無回。

香港貴為經濟城市，營商叻的人才多的是。得到客戶聯繫及信任的人，從來是各行各業最搵錢的；政府卻一度制定政策，自斷雙臂，實屬不智。

本屆政府重新容許電子煙及加熱煙經香港聯運轉運，有幾多流失的客人會因而回頭，不得而知，但公共衛生專家仍然只站在自以為的道德高地公然反對，這態度正好體現他們只看自己KPI（關鍵績效指標），卻置香港經濟於不顧。今次控煙諮詢，政府有否從事件中汲取教訓，還是繼續任由被禁煙團體的離地意見影響？我們拭目以待。

禁商店展示香煙 不見得有效

諮詢文件其中一項提出的控煙措施建議，包括禁止商店展示香煙產品。此措施已在英國實行，顧客購買煙草產品時要向店員查詢，店員才會在櫃中拿出，以降低市民接觸煙草的機率。類似做法我在土耳其試過，當地國民多信奉伊斯蘭教，晚上人們在街邊打開桌子喝茶聊天。我問，哪裏可以買酒，他們的國酒叫Raki，土耳其人指我去街角那間舖頭。去到，根本無酒；我再問，店主才在一個角落櫃拿出來。

禁止展示煙草，好像無甚作用。常規吸煙者當然知道哪裏會找到煙來買，這樣並不能改變他們的吸煙行為。不吸煙的人，不會因為在便利店看到所以去買。控煙政策應該特別針對防止青少年吸煙，但年輕人第一支煙通常不是自己買，而是朋友「請」的。要青少年自己懂得拒絕，關鍵在於教育。

之前有調查發現香港的戒煙服務成效未如人意。根據我看過的公共衛生報告，除了稅，戒煙服務及支援對控煙效果都十分重要，除了減少青少年受引誘，也需要幫助那些吸煙多年的人。

最後，政府要落實任何阻礙別人購買合法香煙的措施前，如果非法煙草貿易仍然存在，措施效果都會大打折扣。政府應該檢視執法部門在這方面的資源與能力。

註1：〈盧寵茂形容加煙稅或致煙民買私煙說法「侮辱」 倡市民如待拋垃圾討厭吸煙〉，2023年7月15日《明報》

註2：The Economics of Tobacco and Tobacco Control

註3：Curbing the epidemic: Governments and the economics of tobacco control

註4：〈內地電子煙市場增長快 加強監管促進良序發展〉，2022年4月21日香港貿發局研究文章

註5：〈走，把電子煙賣到海外去！〉，2022年7月18日《新京報》

註6：立法會LS22/2023號文件

作者是香港大學經管學院講師

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[阮穎嫻]