觀點
邱勇：從極端天氣 看香港城市治理
【明報文章】今年9月本港風雨特別多，先有超強颱風「蘇拉」襲港，一個星期後又迎來一場「500年一遇」暴雨。儘管香港在蘇拉襲港時倖免於難，但本港在有紀錄以來持續最久的黑雨蹂躪下，多區山泥傾瀉，而且澤國處處，洪水不但淹沒道路，更湧入隧道、停車場、商場及港鐵站，嚴重癱瘓交通網絡，也對基建設施及市民財產帶來嚴重破壞。根據不同機構估算，這場世紀豪雨造成的經濟損失高達6億至8億元；而所引發保險索償金額，亦很可能高於當年超強颱風「山竹」襲港後的30億元。此外，暴雨洪水更冲走了政府的「遮醜布」，揭露了香港城市治理之缺失。
香港危機管理 未能防患未然
自2001年美國9．11恐怖襲擊後，危機管理成為了不同層面、不同領域（如城市治理、物業及設施管理和企業管理）中極其重要的課題。不過，特區政府在這方面的表現乏善可陳。縱然當局有一套「緊急應變系統」，針對天災、空難、恐襲等緊急情况，訂立了應變計劃，但防患於未然才是危機管理最基本和最重要的原則，危機管理的重點理應放在危機發生前的預防。可是，特區政府沒有做好預防危機的工作。
筆者認同鍾芯豫日前於《明報》發表的觀點（〈香港遇世紀暴雨 反思城市氣候韌性〉，2023年9月13日），香港面對愈來愈多及頻繁的極端天氣事件挑戰，加強城市的氣候韌性（climate resilience）實是刻不容緩。本港需要有前瞻性的設計、規劃及執行。但《建築物（衛生設備標準、水管裝置、排水工程及廁所）規例》有關私人發展項目範圍內地面水排放系統設計要求，大多是沿用三四十年前的標準。再者，《建築物條例》及其他相關法例都沒有列明針對樓宇防洪或防水浸的設計要求。
在公用渠務設施方面，渠務署於2018及2022年更新了《雨水排放系統手冊》。可是，究竟香港有多少公用雨水排放系統是根據新設計標準去建造，或已提升至符合新設計標準水平？新設計標準的訂立，又是否基於過分保守的雨量預測？
標準及目標 需適時更新
渠務署在1994年建立一套系統以識別全港水浸黑點，並自1995年起消除水浸黑點。據政府披露資料，該署已消除127個水浸黑點，現時全港只剩餘4個黑點，其中兩個的改善工程正在施工。惟今次黑雨水浸的多個重災區，當中包括黃大仙，都不在這4個水浸黑點之列。這帶出一連串疑問，例如：這個識別水浸黑點的系統是否已過時？它究竟有否充分考慮全球氣候變化所帶來的新衝擊？從以上討論看來，特區政府實須更積極、有系統地定期檢討，並適時更新規劃、設計標準及行動目標，方便與時並進，應對在氣候、環境及其他方面的新挑戰。
除了硬件上的韌性，我們還需要軟件配合。大雨會把大量垃圾、落葉、沙泥冲進地下排水系統，可能造成淤塞。有見及此，路政署、食環署和渠務署極需要協調及通力合作。每次颱風或暴雨過後，在天氣許可及安全情况下，當局應盡快有系統地派員清理路面垃圾、巡察路邊集水溝及疏通渠道，以免渠道在不知何時來襲的下一波暴雨中淤塞，釀成嚴重水浸。
豪宅違建違霸 恐成「劏房圍城」翻版
黑雨所引發的山泥傾瀉，把低密度豪宅的僭建、非法延伸擴展及佔用官地的問題暴露於大眾眼前，大潭紅山半島和清水灣東桂事件只屬冰山一角。所謂「一石激起千層浪」，疑似非法佔用官地或僭建的個案愈揭愈多。上周三，發展局長甯漢豪在電視台訪問中指出，有些聲音批評政府處理違建違霸問題時，往往選擇性執法，她辯解當局做法只是「按序」處理。筆者認為甯氏的說法看似很有道理：政府資源人手不足，需要對執法對象編排優次；不過這種緩急優次應如何訂立？就樓宇、斜坡安全而言，公眾安全風險似乎是現時唯一的考量點。而針對違規霸佔官地，優次策略更是不清不楚。
從客觀角度來看，那些低密度豪宅大多偏處一隅，即使有事故發生，對公眾安全構成的威脅的確不太大，所以它們往往不是優先取締目標，筆者是可以理解。惟當人們知道執法者打擊不力，既不會巡查，又不會檢控違規行為時，違規情况只會愈來愈普遍，甚至變本加厲。倘情况持續，將變成「劏房圍城」翻版，問題「大得不能倒」，政府再無力、無勇氣去取締，最終只能繼續容忍甚至妥協，令豪宅僭建或違規霸地等行為合理化。
此外，政府一方面在市區取締天台屋及寮屋，另一方面任由權貴僭建或零租霸官地，這明顯有違執法公平性的原則。資源、人手不足不能當作藉口。要查證低密度豪宅的違建違霸，是很難嗎？需要很多時間嗎？一些民間團體已能於兩三日之間，在港島南大潭一帶揪出過百個疑似違規霸佔官地的個案。
或者，要去識別這些低密度發展的違建違霸個案，比識別在多層樓宇中的劏房單位容易。其實政府大可善用航拍或遙感探測（remote sensing）等技術，去查察低密度發展的違建違霸行為。况且，這些低密度豪宅大都不涉及丁權或丁屋問題，相關違規行為理應很容易處理。故此，屋宇署和地政總署針對豪宅違建違霸遲遲沒採取果斷行動，是不為也，非不能也。面對這等違規行為，若政府選擇繼續視而不見、聽而不聞，本港樓宇規管（building control）及土地行政（land administration）制度只會淪為笑話。
結語
2017年澳門受颱風「天鴿」吹襲，200多個變電站受颱風及水浸破壞，全市出現大規模停水停電，市民生活大受影響。這些慘况都沒有在今次黑雨過後的香港出現，是不幸中之大幸。當然，我們也有大廈因大雨而停電、升降機或扶手電梯被水浸壞的個案，惟整體情况仍可說是受控的。
然而，風雨無情地把特區政府在城市治理方面的不作為表露無遺。今次豪雨之降雨量是前所未見之大，乃一個事實，但它決不能作為藉口、擋箭牌。要把香港打造成世界級宜居城市，除了在刺激經濟、創造商機等範疇外，政府的決策者也必須在城市規劃及管理上富前瞻性，還要有居安思危心態。只有做最好的準備、作最壞的打算，方能在城市治理中立於不敗之地。
作者是嶺南大學研究生院、社會學及社會政策系教授
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