尹瑞麟：借鑑印尼 以「項目融資」建明日大嶼

【明報文章】不久前，筆者讀到一段頗具啟發性的文字：「評價公司業績，毫無疑問是按其賺得利潤的高低（amount of money earns）為準則，但評價政府的政績則是按其財政支出的多寡（amount of money spends）」。這看來有點極端，但可不是嗎？當談及2200多年前的秦始皇時，人們不期然會想起萬里長城的「帝績」工程。若以軍事價值而言，長城在當時已是有限，今天更是全面歸零。

時空轉移回到近年香港，廣深港高鐵、港珠澳跨海大橋、接近「破產」邊緣的西九龍文化區及其相關配套建設、機場第三條跑道，以及啟德郵輪碼頭等多項地標性的大型工程，是否又合乎成本效益？最終效益與原先估計又是否大相徑庭？但歷屆特區政府看來卻樂此不疲，亦看來沒有汲取過教訓。

還有不能忽略的在建大型工程、北部都會區、河套港深創新及科技園的開發等，市民、立法會和媒體對此等項目又能否有效監察？畢竟，經濟資源是有限的，財政赤字已不斷削減本港財政儲備；香港在面對人口結構改變令醫療支出日漸增加的同時，在集資方面的功能、賣地收入和出口收縮，更呈此消彼長之勢。還有，面對《基本法》第107條規定，特區政府財政預算「以量入為出為原則，力求收支平衡，避免赤字」，能否視而不見，還繼續採取舊有公共理財思維，來看待這些大型公共工程項目？

雅萬高鐵項目融資 具參考價值

剛於本月2日正式開通、連接印尼首都雅加達及萬隆兩大城市的雅萬高鐵，不僅是代表着中國「一帶一路」倡議的指標工程，而其採用的「項目融資」（project financing）財務安排，或許對香港而言，有可供借鑑之處。值得一提的是，今年7月行政長官李家超出訪印尼時，亦曾試坐其中一段雅萬高鐵。

項目融資的特點是，先由項目發起人（即股東或股東們）為經營此項目成立公司，以該項目公司作為借款人籌集資金，並以項目本身的預計現金流和全部收益作為還款來源，及以項目公司的資產作為擔保。

在印尼政府構思此高鐵項目初期，日本和中國是最激烈的競爭者，雙方通過各自國家政策銀行，例如日本海外經濟協力基金及中國國家開發銀行，以優惠貸款利率和年期作吸引。至2015年9月，中國政府提出一個「項目融資」方案，在競爭中脫穎而出。同年，中國取得雅萬高鐵工程後，由中國中鐵等中資國營企業與印尼國營企業，合組印尼中國高鐵有限公司（KCIC）負責興建計劃。起初，中國提出的預算為55億美元，後來增至60億美元。必須同時指出，雅萬高鐵並非全球首個項目融資項目，不過是近期值得參考的案例。

總的而言，相對於傳統融資安排，項目融資主要是依賴項目產生的現金流和項目本身資產價值，即在符合印尼政府對工程項目要求的同時，印尼政府不需承擔財政支持或提供債務擔保，因此項目融資不會對項目發起人造成資產負債失衡，影響未來籌資能力。惟歸根到柢，項目成功與否，最終還是端視其財務模型（financial modeling）是否合理和可信賴，以及嚴格的成本控制和項目管理。而這些環節在項目融資機制下，是通過市場力量、企業、專業機構和專業人員，以至政府的主導及引入更多持份者和問責機制，同步執行。

明日大嶼估算 符項目融資基本要求

根據特區政府最新估算，今天被稱為交椅洲人工島的「明日大嶼」項目，工程造價為5800億元，總賣地收入7468億元，其28.8%回報率本身已可作為考慮採用項目融資方案的基礎。當然，與此同時，政府也可以通過提供額外專營特許和市場保障等優惠條件，增加項目對參與者的吸引力。

惟另一方面，客觀情况是本港財政壓力日趨嚴峻，特區政府財政狀况已到了不容過分樂觀的程度，2018/19年度財政儲備超過1.1萬億元，然後反覆向下，降至今年8月底的6986億元，4年間減少了逾4000億元，或36%。更何况，餘下的財政儲備又有多少已為其他公共工程，當萬一出現收支困難時的「或有負債」（contingent liability）提供擔保？

或許新加坡政府在疫情之後仍堅持審慎理財政策，以及強調財政儲備作為穩定新加坡的重要「保險」角色，同具參考價值（見筆者在本港財政預算案發表後，2023年3月3日於本版題為〈星洲預算案「居安思危」 與香港「居危求安」〉一文的介紹和分析）。誠然，特區政府發言人可以認為，支付交椅洲人工島的工程開支是分若干年支付，因此不會一次用清財政儲備。但同樣地，本港財政儲備不也就是歷年的積累，能不慎之？

印尼項目興建期間的波折

事實上，人們亦不需過分美化雅萬高鐵。項目最終成功與否還要時間驗證，惟在施工期間亦曾面對不少波折。在動工儀式後，最初浮上台面的是徵地問題：於2018年2月，距離原本設定的完工日期不到10個月，只達成54%徵地目標，最後只好宣布延至2020年完工。其後，項目遇上的是全球疫情衝擊和成本超支。

在成本超支方面，過去一段時間印尼與中國的說法始終不一致：中國稱成本超支9.82億美元，印尼則說14.9億美元。據當地傳媒報道，爭論直至今年2月，雙方才達成超支12億美元的共識。這筆超支費用經兩國協議，印尼按股權比例承擔60%，中國則是40%，並由中國國家開發銀行提供5.6億美元貸款給印尼，以支付超支的12億美元中的部分費用，其餘則由KCIC負責。

誠然，相信中國方面最初承諾以項目融資方式參與，很大原因是由於印尼雅萬高鐵乃中國首個在東南亞的高鐵項目，也是中國第一個海外高鐵計劃，而投標競爭對手又是日本。放在今天，倘中資企業有意參與的話，上述不一定是主要誘因；但反之而言，內地經濟放緩、大型建設減少，香港交椅洲人工島項目可能更吸引。惟必須緊記，香港作為世貿組織一員，公共工程的招標是要向各地公開。

總體而言，印尼方面對於雅萬高鐵的建成是歡迎的，亦看不到有強烈指摘，稱該項目對印尼造成「債務陷阱」。最後強調，本文主要從財務安排探討明日大嶼項目，看來特區政府還需對此項目做更深入研究，以及就市民的其他質疑展示更大溝通誠意。

作者是前策略發展委員會成員，曾長期任職國際政府組織、國際會計師事務所

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[尹瑞麟]