葉竣然：淺談美國制裁制度與執行機關

【明報文章】早前有關被美國以《防止強迫維吾爾人勞動法》（Uyghur Forced Labor Prevention Act, UFLPA）制裁的企業向一所教育機構捐款一事，令美國的制裁法規再次受到社會關注；當中涉事事主的美國國籍背景，更引來坊間揣測會否觸犯美國法律。另一邊廂，美國國會及行政當局中國委員會近日也致信美國職籃（NBA）及其球員工會（註1），要求該聯盟和球員，與美國認為有份參與對新疆維吾爾人施以強迫勞動的企業有業務關係的中國運動品牌終止商業合作。

「哪部門制裁」「哪項措施」是判斷基礎

以上帶出一個問題：美國公民和美國企業可以與受美國制裁的人和企業作業務交流嗎？這問題對香港來說並不遙遠，畢竟美國在港有大量投資，在港的美企分支（包括銀行）也不計其數，而且香港是美國的重要貿易伙伴。更何况，美國制裁不一定都只要求美國人遵守。事實上，當知悉某人或某公司被美方制裁，很多人都會產生可否跟對方作業務往來這個疑問，而筆者都一概回答「不知道」——因為「被美國制裁」包含的資訊量非常少，無從判斷什麼業務可以來往。所以筆者總會再追問兩個問題：「屬於哪個美國部門的制裁」及「屬於該部門哪一項制裁措施」。這兩項資料是一切判斷的基礎，起碼我們大概會知道有什麼是禁止的。

主要3部門執行 OFAC殺傷力最大

兩個提問也側面反映了美國制裁制度之健全，已做到分門別類、權責分明。在此筆者想簡單介紹大家最常聽到的制裁，以及美國政府最主要的3個制裁執行部門，好讓日後聽到「美國制裁」時有一定的基礎概念。3個部門分別是海關及邊境保衛局（Customs and Border Protection, CBP）、工業和安全局（Bureau of Industry and Security, BIS），以及外國資產控制辦公室（Office of Foreign Assets Control, OFAC）。3個部門分別隸屬國土安全部、商務部及財政部。

由CBP執行的制裁措施主要針對入口，包括執行UFLPA，因這是針對來自新疆貨物的入口管制措施。BIS則是對外，執行禁止美國科技和科技產品出口予受制裁者的措施。大家常聽到的「實體清單」（entity list）多數就是指BIS的出口管制，這包括廣為人知的對華為的禁止出口制裁。然而，範圍最廣且殺傷力最大的美國制裁，則非OFAC莫屬。

OFAC的制裁，可以以被制裁者是否被列為「特別指定國民和被封鎖人員」（Specially Designated Nationals and Blocked Persons, SDN）來區分為兩類。SDN的制裁包括在美資產被凍結、不准入境美國、禁止美國公民和企業與受制裁者進行任何交易及業務往來。近期香港特首李家超為可否入境三藩市出席11月亞太經合組織峰會與美國周旋，正正是因為他已被列為SDN（註2），沒有另行豁免的話就不可進入美國國境。另外，禁止美國公民與受制裁者有業務往來一項，其實已包括出入口貿易，所以說SDN的制裁比其他兩個機構的制裁更廣，甚至有重疊之處。

至於OFAC內屬非SDN的制裁禁制範圍，則相對較細。例如在2021年美國財政部對商湯旗下一間子公司的制裁，就主要圍繞限制美國公民投資其證券。最後，若OFAC的制裁包括了「二級制裁」，執行範圍甚至會超過美國公民和企業。篇幅所限，有機會另撰文詳談。

沒被列為SDN 很多業務仍合法

總而言之，美國制裁下的商業決定，並不是一句「被美國制裁」就能一錘定音。許多時沒有被列為SDN的話，仍然有很多業務可以合法進行。例如BIS在2020年關於華為被列入實體清單的解說中就舉例說，倘華為要送一件損壞的受管制產品到美國維修，是不會受阻的，不過該產品維修完後就大概難以送回華為手上，因為這就變成了出口，正落入實體清單管轄範圍。這個解說雖然有點可笑，但也說明美國的制裁界線分明。

回到文章開首，我們知道並非所有美國涉疆的制裁都列入SDN，而可否與被制裁者來往，就首先要問上文提到的兩條問題。例如由CBP執行的UFLPA實體清單，沒有明文禁止美國公民與在列的企業作業務往來（入口除外）。由此可以合理推斷，不論一般金錢往來或商業代言等行為，不在禁止之列。

本文簡單介紹了美國的主要制裁制度和執行機關，亦提供了對美國制裁作判斷的兩條提問。當然，這些都只可以作為最初步的研判，畢竟美國制裁的複雜程度遠超本文篇幅可以詳述，而且不同人對制裁風險的承受力都不一樣。不過讀者可以利用本文作為小小指南針，為了解制裁找到一些方向，也有多一點認識。

註1：”Chairs Ask NBA and NBPA For Stance on Forced Labor and Freedom of Expression,” 3 Oct 2023.

註2：sanctionssearch.ofac.treas.gov/Details.aspx?id=29250

作者是國際政治評論員、合規工作者

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[葉竣然]