江玉歡：KPI制度 勿成政府自娛自樂工具

【明報文章】上周，行政長官李家超發布了任內第二份施政報告（以下簡稱「報告」）。報告內容豐富、涉及面廣，直至本周都是社會各界熱議的話題。當中，行政長官推出的KPI制度（Key Performance Indicator）實施一年後的成績單，尤為各界關注，其也解釋了這一成績。同時，今年報告亦在去年110個包括KPI的不同指標基礎上，將指標設定為150個。試問，設定KPI會成為香港政府推行自我結構性革新的開始嗎？

本屆政府將KPI引入政府施政程序，直接目標是改善官僚體制的局限，以減少體制內多談困難、少談進取的習慣，希望扭轉政府一直為人詬病的官僚風氣盛行的不良形象。這一舉措足以體現本屆政府決心，令市民對該新的行政措施成效充滿期待，也幫助本屆政府向市民樹立踏實做事的印象。政府施政內容引入KPI一年，此次行政長官對此新政的成效回應並不算多，雖然解釋了4項指標未能達標的原因，但仍令人有意猶未盡之感。

從世界範圍看，政府施政引入KPI，源起上世紀80年代。那時由於經濟衰退，許多發達國家債台高築，使民眾對於政府處理公共事務的能力產生懷疑，促成「政府再造」的風潮。於是許多國家或地區的政府引進新管理理念，開始向企業學習，採取民間企業的績效考核模式，也就是我們今天所講的KPI。

然而我們必須認清的是，企業制訂生產經營KPI，目標較單純，即絕大多數企業以盈利為目的，一切行動均指向單一、可量化的目標。政府與企業相比，屬於構成更加多樣、體系更加龐雜的組織體系。政府不像企業，後者面對的是針對性強的客戶群體，而政府需面向社會各階層。各個階層、各個群體的需求都不相同，甚至會有直接利益衝突，矛盾與關係錯綜複雜。另外，政府行政成效並非各項都能夠量化，這就決定了政府無法直接如企業訂立生產經營KPI一樣簡單粗暴。

政府訂目標 應提供確切依據

以KPI制訂方式舉例，在中國內地，政府工作報告中的KPI，除了向公眾展示政府工作成果之外，還常常被各界視為「風向標」，即經濟或民生發展勢頭的標誌。

內地政府在制訂KPI的過程中，首先着重明確指標需符合「五年規劃」或「十年規劃」宏觀策略，小目標指向大目標，亦可理解為大目標劃分為幾個小目標完成。

第二，內地政府制訂KPI時，尤其注重對社會發展方向的有意識引導——政府並非將眼界僅僅聚焦於各部門的工作任務，而是將指標與整個社會的發展相聯繫。尤其在經濟疲弱的情况下，政府將積極的信號，用「目標」方式體現出來，向市場釋放，說明政府希望市場信心能夠得到進一步提振，以扭轉「預期減弱」的趨勢。

同時，各項政府工作指標都無法單獨成形，譬如就業率，看似是人力資源或社會保障福利部門的工作範疇，但卻與經濟增長、財政與商業發展密切相連，因此就業率指標應當基於未來一年本地經濟發展趨勢而制訂。也就是說，各部門在制訂各自下一年目標的同時，應當給出確切數據、依據，亦不應完全脫離當地社會整體發展情况。

以「數據思維」代替「交功課思維」

而我們當前看到的特區政府150個KPI指標，有無共同點、有否在這些細碎具體的指標上有着更宏觀的政策指引、指標是高於當前工作還是僅僅屬正常工作範疇領域之事等等，這都是香港政府應當一一解釋的問題。

繼而，如今早已是大數據時代，香港政府官員縱然制定KPI制度，亦應以「數據思維」代替過去的「交功課思維」，承認數據，才是真正地進入政府改革「深水區」。過去，香港政府往往針對社會熱門議題快速做出反應，而並非深入研究社會各項發展最新數據而施政，十分被動盲目。這一方式在傳統政府行政過程中，也許得以生效，惟在數據時代，錯過數字則會錯過許多最佳發展時機，甚至錯過民心。市民的需求看似飄渺，卻能夠通過各項研究數據量化出來。以舊區發展為例，尤其是土瓜灣十三街和深水埗舊區改造的呼聲，已存在若干年，能否僅僅以250億元解決？不知政府在制定發展KPI時，是否量化過250億元這一數字的來源和根據？是否細化過250億元的具體用途為何？這一切都未知。

讓數據說話 而非官員自說自話

政府本次施政報告設定150個KPI，可以被認為是「部門KPI」；同時繪製的若干個發展藍圖，可以認為是「香港特區政府KPI」。與上述提及制訂KPI的依據同理，雖然目標遠大，但依據從何而來，政府沒有給出答案。

譬如，政府明確提出大力發展北部都會區和「明日大嶼」計劃，但這一發展新區的目標如何與重整舊區的目標相調和；資源如何調適和妥協；若想實現該藍圖，本地資源是否足夠；錢從哪兒來，尤其在本地稅收並未有明確上升趨勢的前提下，新發展項目如何能夠仰賴財政支援得以推行？這一切，均未能在報告中看到答案。缺乏依據、數據不足，KPI即使完成率達到100%，都難具說服力，更有甚者，會淪落為政府自娛自樂的一套工具罷了。

新建立一套制度，並不能急於一時。為政府施政的「KPI意識」而「點讚」的同時，也需看到，如何令政府施政的KPI更科學、更公開、更合理，如何真正讓數據說話，而不是政府官員「自說自話」，使每個KPI都真實反映政府的競爭力、執行力，如何提升民眾話語權，讓民眾滿意度成為可量化測度的考核指標，是未來政府更需注重的事，任重而道遠。

作者是立法會議員

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[江玉歡]