觀點
邱勇：消弭劣質劏房——成也安置 敗也安置
【明報文章】根據《長遠房屋策略》2022年周年進度報告，居於劏房（包括板間房、牀位、閣樓及分間單位）的住戶達到9.68萬戶；而統計處今年1月公布的數目，更升至108,200個單位。特首李家超兩周前發表任內第二份施政報告，提出成立「解決劏房問題」工作組，以10個月時間深入調研，就劏房居住環境最低標準、取締不合最低標準劏房的方法、防止不合最低標準劏房再增加等目標提出建議。其實這些都是民間團體、政黨及學者一早提議過的做法，只是政府過往對這些建議充耳不聞。現在當局一改以往態度，筆者認為這是一個很令人有所期望的好開端。
為劏房居住環境設定最低標準，例如樓宇安全、消防及衛生要求、居住面積等，將有助政府制訂「取締劏房時間表」。不過，識別「劣質劏房」的政策目標並不清晰，單靠取締劣質劏房未必能解決劏房問題。筆者認為政府在制訂相關政策時，亦必須考慮不同市民將會如何應對新政策、新政策可能帶來什麼的行為改變，以免政策實施的結果與政策預期目標相左，導致政策失靈。
兩個政策失靈例子可為鑑
回溯香港過去，我們不難找到值得政府深思及借鑑的政策失靈例子。例如在19世紀末，鼠疫開始肆虐香港，於1894至1923年間，奪了共2萬多人的生命，驅使大量人口逃離香港，嚴重打擊本港經濟發展。為解決鼠患問題，港英政府曾推行一項政策：市民每捕捉一隻老鼠，可獲兩仙獎勵。該政策的原意是鼓勵市民滅鼠，但它產生的經濟誘因卻鼓勵了牟利行為，有些人飼養繁殖老鼠，更甚的是有人不惜從廣東輸入老鼠到港出售。這些出乎政府意料的行為，有違政策原意，無助解決鼠患問題，故港英政府無奈取消該政策。
另一個例子更近似當下的劏房問題：上世紀60年代港英政府因應寮屋叢生的問題，欲以大量興建徙置大廈安置寮屋居民；豈料該政策並無減少寮屋人口，反之，寮屋人口更在1960年代反升至53萬的高峰。這次政策失靈的原因是在1964年前，徙置大廈只容許寮屋居民申請。結果有不少居於破舊戰前唐樓的居民，為早日脫離惡劣居住環境，紛紛搬入寮屋以博取安置機會，令當時港英政府大失預算。
望回今日的劏房困局，取締劣質劏房的同時，特區政府應確保受影響住戶不會因取締行動而無家可歸，這是一個重要原則，身兼解決劏房問題工作組組長的財政司副司長黃偉綸亦在日前重申此原則。有見及此，大規模的取締行動不會在短期內出現，因未來10年的公屋供應是「頭輕尾重」，遠水不能救近火，未必能趕及政府取締劣質劏房時，讓大量受影響住戶遷入。政府只能依靠增加過渡性的可負擔房屋（如簡約公屋或過渡房屋）的供應，才可逐步安置受取締行動影響的劣質劏房居民。
取締劣質劏房是人道問題，安置受影響住戶也是人道問題，但安置政策之優劣，會直接影響取締劣質劏房措施之成效。如把居於劣質劏房住戶優先安置到公屋，除了影響其他正在輪候公屋的有需要人士或家庭外，勢必有大量住戶遷入劣質劏房，藉此作為得到安置的捷徑。
為避免重蹈上述港英政府政策失靈之覆轍，特區政府須防止蝸居於劣質劏房淪為「上樓」旋轉門。政府宜先以過渡性的可負擔房屋作臨時安置，也要為現存劏房做凍結調查，在特定限期後出現之劏房，其住戶不會享有優先安置之安排。通過取締劣質劏房，政府可以減少現存的劣質劏房在市場上再流轉，但同時政府必須遏止劣質劏房數目增加，這樣才可以有一張完整的取締劏房路線圖。
定義劣質劏房非易事
定義劣質劏房，有助為取締劏房訂定優次。不過如何界定哪些劏房屬劣質，是一個十分學術性的問題。我們應該用哪些因素去衡量一個劏房單位劣質與否？這些因素是否只針對劏房單位本身設計、配置及狀况？還是也要牽涉劏房單位所坐落樓宇的特徵，例如樓宇是否只有一條逃生樓梯（即俗稱「單梯樓」）？
就以上問題，不同民間團體、政黨及學者的見解或提案相異，例如「劏房支援連線」建議以臨時構築物狀况及設備、樓宇負荷、大廈管理及衛生條件、窗和渠管情况、消防安全五大因素界定劣質劏房；社區組織協會則建議如劏房在居住面積、建築安全、租金水平等9項環節中，其中3項情况低於特定標準，可被視為劣質劏房。
此外，就同一個因素，如何釐定準則，是另一個大難題。譬如若劏房單位人均居住面積是一個因素，那麼我們是否應根據現行公屋人均最小室內面積（即不得小於7平方米）去訂定標準？還是採用10平方米作標準？政府一定要有堅實的理據去支持最終選擇。究竟解決劏房問題工作組會否及如何蒐集、整合不同持份者的意見？工作組會用什麼原則（如量度便利）去甄選因素及釐定準則？這些問題都會決定劣質劏房之定義是否「離地」。
受制於有限人手、資源，政府為取締劏房訂定優次，實是無可厚非。不過，其實劏房可劃分為合規劏房（即符合《建築物條例》要求、土地規劃用途及土地契約條款的劏房）及違規劏房兩種。現在政府建議把劏房歸類為劣質及非劣質，理論上會產生下列4類劏房：（1）劣質又違規；（2）劣質但合規；（3）非劣質但違規；（4）非劣質又合規。
取締政策 或令劏房問題永續
第一類劏房應是居住環境最惡劣，其住戶可謂是生活在水深火熱中，故予以優先取締，合情合理。至於第二類，實際數目應該不太多，可與第一類一併處理，或選擇緩後處理。第四類相對較優質，也包含一些香港社會服務聯會「社會房屋共享計劃」的過渡房屋，理應不需政府太多監管。
上述第三類劏房雖為數不少，卻頗有機會成為政策盲點。政府面對大量積壓下來的僭建個案，發展局長甯漢豪近日提出考慮利用主動申報制度，處理市區樓宇中的「輕微僭建」，這無疑是對僭建問題宣告「投降」。本港僭建數量一直居高不下，其中一個原因是跟屋宇署的僭建執法政策有關。即使署方接到市民舉報，若涉事僭建並非新建，且屬性質輕微及狀况良好，據現行執法政策，不會予以取締。如斯政策或有助針助地執法，惟更多時候會令執法部門綁手綁腳。市民誤解容忍為放生，令這種輕微僭建永續。
筆者深怕政府處理第三類劏房的手法和結果，會有相似輕微僭建的軌迹。有見及此，筆者希望當局在制訂劏房取締政策時，要掃除政策盲點，取締政策要富靈活性及需適時更新。否則，告別違規劏房無期。
作者是嶺南大學研究生院副院長、社會學及社會政策系教授
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