尹瑞麟：香港與星洲的財政儲備政策

【明報文章】繼施政報告之後，新年度的財政預算案草擬工作如箭在弦。財政司長陳茂波表示，由於外圍經濟環境欠佳，經濟復蘇比想像中慢，賣地收益及印花稅收入較預期少，所以預計本年度財政赤字會比年初預算案的數字為高。換言之，特區政府財政儲備延續了過去數年跌勢，今年9月底跌至6571億元。另一方面特首在施政報告中，宣布繼續推進發展北部都會區、「明日大嶼」工程，及成立香港國際廉政學院、資訊科技學院、應用科學大學、國際法律人才培訓學院、新型工業發展辦公室等，又設立100億元新型工業加速計劃等數十個大小項目。

還有的是，政府將擴大專上院校非本地學生限額，擴大包括惠及「一帶一路」學生的獎學金等計劃，銳意建設香港為國際專上教育的「樞紐」。這與建設香港成為國際教育「產業」的「樞紐」，一如英美等國家將其發展成為能夠賺取外匯的「產業」，是否有所不同，頗值得深究。誠然，在財政儲備緊縮的環境下，對於改善市民基本生活條件的舉措，相信市民是支持的；但對於「開發性」項目，我們應否以更嚴謹的標準來審視？

項目融資委會 應擴大職責

不應忽略的是value for money（VFM，可譯作物有所值或經濟效益），乃衡量新項目是否值得推展和檢測其成效的重要標準之一，也是績效管理的一環。因此，施政報告提出成立由財政司長帶領的大型發展項目融資委員會和大型發展項目融資辦公室，其職責應不僅在於項目決定落實之後，只對融資方式的考量，即「為項目的不同投資融資方案提供意見，包括評估引入私人投資者參與項目的可行性」，而是擴大至審視擬訂的估量收益和績效，全方位地衡量項目是否合乎VFM準則。

際此，我們不妨參考新加坡政府對管理財政儲備的取態。新加坡副總理兼財政部長黃循財，在今年初向國會提交的預算案中，闡述了該國的財政儲備管理策略。在以「財政儲備是我們的最大保險」（Reserves as our Greatest Insurance）為小標題的段落中，他表示：「新加坡一直系統性地規劃未來，這種對未來做好準備的取態，為我們在應對突如其來的衝擊時，提供更多的選擇和解決方案，情况就如我們面對過的新冠疫情、經濟危機和海平面上升等事件。」

但他續稱，即便如此，意外往往出人意表，「只要看看烏克蘭被破壞的程度——烏克蘭重建估計要數千億美元，而隨着戰爭持續，成本估計只會增加」，因此「無論面對任何危機，能夠提供最佳保障的，仍然是我們幾十年來審慎管治下所積累的財政儲備」。此外，對於以發債填補財政赤字，黃循財持負面態度，因為「這些貸款最終由後代償還」。

面臨難關時有另一張牌可打

就新加坡該份預算案，筆者在題為〈星洲預算案「居安思危」 與香港「居危求安」〉文章中（2023年3月3日《明報》），作過介紹和評論。及至3個月之前，新加坡總理李顯龍進一步以系列方式接受當地媒體訪問，再就該國財政儲備政策作補充，顯示新加坡對此課題的重視及積極與國民溝通的意願。他在訪問中表示：

（1）2008年全球金融危機之前，我們認為我們不需要任何東西；但當危機來襲時，我們卻需要40億、50億元（新加坡元，下同；分別約230億及280億港元）；而當新冠疫情爆發時，我們最終花上400多億元（約2300億港元），所以你不會知道你需要多少。因此，在新加坡面臨難關時，如果有額外一張牌可打，將令人感到安心。

（2）遠比疫情還糟糕的情况也可能發生。人們應該把儲備金視為未雨綢繆的資金，如果情况允許，就應該慢慢累積，這樣才能讓下一代人比這一代處於更安穩的位置。國家有這樣的資源，是幸運的。我們走出了危機，保住新加坡人的工作，照顧到他們的生計，而且不用負債。

（3）上世紀70和80年代，我國經濟高速發展，因此有餘裕存起一部分資金，以備不時之需。如今的新加坡，不像建國初期那樣貧窮，但今天若要像當初一樣，提取國內生產總值（GDP）的2%至3%以累積儲備金，卻是非常困難的，經濟將無法承受。但在以前，我們的經濟可以承受，我們的先輩如此嚴謹和有遠見，我們是受益者。

（4）我國需要有可持續的方式養活自己。到2030年，我們將成為一個超高齡社會，我們必須有可持續的方式養活自己。一些國家沒有為這種情况做好準備，且債務可能超過GDP的100%；而新加坡則不同，我國有時間和政治決心去做必須做的事。目前的挑戰是，確保新加坡人明白儲備金是需要珍惜的「寶貴財富」，你可以在需要的時候使用它，但不要把它浪費掉。因為一旦它消失了，它就是消失了。

新加坡對財政儲備的政策，看來是一貫的。2020年，李顯龍在國會辯論施政方針時強調，新加坡人民不該抱着「富二代」的心態，去想着花費先輩辛苦積攢下來的儲備金，也不應押上後世子孫的未來。他表示，「未來是不可知的，國家無從知道會有什麼緊急情况會突然從天而降，無論儲備是多是少，都不應該在平安時期動用這些財富。」更何况，財政儲備的投資，更每年為新加坡帶來可觀的財政收入。

誠然，新加坡與香港對於「儲備」的定義，略有不同，惟看來不影響我們對其管理策略的分析。

港預算案應該回應的財政課題

香港面對着連年財赤、人口結構走向高齡化、多項大小工程和治理舉措例如關愛隊計劃之類，新加坡的取態是否應予參考？首先，財政司長預計將於明年2月公布的預算案中，也許可就本港財政儲備政策作更深入闡釋，對財政儲備目前的運用情况，例如用作工程項目融資擔保，以及例如存放於外匯基金的未來基金使用情况，作較詳細公布，讓市民對自己的「家當」有較清晰掌握。還有，《基本法》第107條規定「財政預算以量入為出為原則，力求收支平衡，避免赤字，並與本地生產總值的增長率相適應」，當中的收入，可否包括政府發債的收入？

擴大點而言，國際地緣政治和內地經濟急劇變化，特區政府原先對未來財政收入的預測，有否需要重估？內地地方政府相繼陷入嚴重財赤，香港應如何引以為戒？今天的香港，維護國家安全高唱入雲，我們又應否以同樣取態，審視香港的經濟安全？

作者是前策略發展委員會成員，曾長期任職國際政府組織、國際會計師事務所

（本網發表的時事文章若提出批評，旨在指出相關制度、政策或措施存在錯誤或缺點，目的是促使矯正或消除這些錯誤或缺點，循合法途徑予以改善，絕無意圖煽動他人對政府或其他社群產生憎恨、不滿或敵意）

[尹瑞麟]