阮穎嫻：無煙世代法案不敵現實 戛然而止

【明報文章】近月本港出現多宗緝獲非法私煙個案，幾乎隔日就有新聞報道；貨車、工業大廈、屋邨、士多，甚至餐廳都可以是私煙倉庫，更有逐漸地面化的迹象。

據一個煙草政策關注組於上月一項有關「老鼠煙」（零售價低於或不合理貼近煙草稅之香煙）的實地調查結果，有近半零售點有出售低於煙草稅項成本（以一包20支計，即是51元或以下）香煙，估計是沒有完稅的非法私煙，售價甚至低到30元一包。加了稅，在正當渠道銷售的香煙，78元一包，而非法私煙則賣30元一包。長期吸煙者較多是低下階層，當他們面對一包煙幾十元的價格差別，究竟會正正經經去買78元一包正牌煙，還是會買30蚊一包「老鼠煙」呢？答案顯而易見。

年初加煙稅後私煙猖獗

根據海關數字，今年截至11月，已偵破10,604宗私煙案，較去年3436宗增加逾兩倍；拘捕9716人，亦按年增兩倍。首先要讚一讚海關執法能力，緝獲了很多私煙。但有句說話叫做「冰山一角」，畢竟被捕是一個機率，執法者是用被捕的機率及罰則輕重去控制罪案率。

私煙情况急劇惡化，與今年初財政預算案大加煙稅31%不無關係。很多經濟學者早已提醒，加稅效果是減少正牌煙銷售，但就會增加非法私煙。這個是經濟誘因，沒有太大爭議。假設海關一直都這麼落力執法，數字說明「殺頭生意有人做」，只要有「水位」，都會有人鋌而走險。吸煙與健康委員會稱增加煙草稅與私煙活動並無因果關係，只是不想面對現實。

另外，現在流行到深圳消費、大灣區夜繽紛，今年5至6月經海陸關口出境人次日均16萬，7月則18萬人次左右。假設日均人次20萬，當這些人回來香港，即使假設沒有人走私，每人奉公守法帶19支煙入境，合併起來一年總共可帶約7000萬包煙，市值54億元。

現時深圳代購去到卷蛋、紅豆沙、薯片及手冲茶都有人做；合法跨境購買香煙，為什麼會無人做？一向都有人從中國大陸帶落香港，這絕對會打擊煙稅本身效用。如果無人做，原因是私煙實在太便宜，合法代購做不起，人力成本太高，但經常跨境者會這樣自用，那麼香港稅項便與他們無關。

經濟學研究發現，住得愈近邊境，境內加稅愈無影響；住得夠近，加稅的效用是零（Lovenheim 2008）。「近」的定義，換着香港，是交通及時間成本，因此內地與香港愈融合，加稅愈無用。

對市民而言，加稅會加劇跨境消費（DeCicca, Kenkel, and Liu 2013），而跨境避稅只會令煙民增加吸煙，因為跨境有固定成本；跨得境，若帶煙數量有限制，不如多吸幾支才回來（Lovenheim 2008）。情况就如機票及假期是固定成本，去得日本就不如使多啲錢一樣。

香港反煙組織為何噤若寒蟬

理想主義能夠成功推行固然最好，惟理想跟空想往往只差一線。極端理想更多時候會變成脫離現實。最近的一個例子就是新西蘭及馬來西亞的「無煙世代」法案。

兩地曾提出要推「無煙世代」法案，禁止在某個年份之後出生的人購買香煙，令他們一世不能在國內接觸煙，不被荼毒。本港吸煙與健康委員會以此為楷模，要求香港有樣學樣，實行「無煙世代政府」。誰知無煙世代法案轉個頭，就在兩個國家不敵現實，戛然而止。

新西蘭本身去年通過俗稱新世代禁煙令的法案，永久禁止向2009年1月1日或之後出生者出售香煙或煙草產品。這項法例本身在當地極大爭議，因為會助長非法私煙。最新進展是新任總理盧克森（Christopher Luxon）一上任就確認將廢除該法例，防止形成地下煙草市場；又強調政府未來將透過教育和其他政策來降低吸煙率。而馬來西亞亦一樣撤回法案。兩個國家的世代禁煙法案，就這樣未開始已經結束。

其實世衛組織並無要求無煙世代。根據《世界衛生組織煙草控制框架公約》（公約）第16條，締約方須採取措施，禁止向國內法律規定年齡或18歲以下的人銷售煙草製品，及限制未成年人接觸煙草產品。

惟世衛組織並無要求或建議，這些人成年之後都不能接觸煙草產品。根據公約第16條，要防止年輕人吸煙，提升合法購買年齡即可，根本毋須禁止向某年後出生的人售賣煙草。

本港吸煙與健康委員會將以上國家「無煙世代」的「先進政策」奉為圭臬，講到香港須跟隨，因為新西蘭有，所以香港都要有。但全球百多個國家，強如中國大陸都無，卻視而不見。現在別人「褪軚」，香港反煙組織又會否跟着放棄？

參考資料：

．Lovenheim, M. (2008). How Far to the Border?: The Extent and Impact of Cross-Border Casual Cigarette Smuggling. National Tax Journal, 61(1), 7-33.

．DeCicca, P., Kenkel, D. and Liu, F. (2013). Excise tax avoidance: the case of state cigarette taxes. Journal of Health Economics, 32(6), 1130-1141.

作者是香港大學經管學院講師

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[阮穎嫻]