張炳良：保「本」為重 警惕被「去兩制」化的坎穴

【明報文章】2023年疫後恢復通關，經濟活動回常，應是扭轉乾坤之年，特區政府也處處展現有形之手、積極作為，冀亂後由治及興。奈何實况落後於預期：股市樓市不振，財富效應萎縮，投資及消費氣氛減弱，政府財赤持續。

當前困難不止屬周期性，或純受全球經濟放緩等外圍因素所致，更屬結構性，因香港長期賴以繁榮的地緣經濟優勢（中介、樞紐），備受懷疑與侵蝕，制度特色被打折扣。

被「去兩制」化風險日增

反共遏華已成為以美國為首的西方陣營的主旋律，香港作為中國特區無可避免受到打擊。若香港在「一國兩制」下被視為與內地政經環境有別，仍可成為外資甚至部分內企分散風險的一個去向。但是2020年《港區國安法》實施後，西方國家對港態度大變，美國特朗普政府率先指香港走向「一國一制」，叫停給予香港有別於內地的特殊待遇，更欲削弱香港的樞紐地位。

美國國會去年底通過的《國防授權法案》列明中國包括港澳為「海外敵對勢力」（Foreign Adversary）；早前其眾議院外交事務委員會通過《香港經濟貿易辦事處認證法案》，提出取消駐美香港經貿辦的類外交特權和豁免，也是沿此「一國一制」、矮化香港的路數。無論最終立法成事與否，視中國內地與港澳「政治一體化」之政策，已漸主流化。

去年12月，國際信用評級機構穆迪將內地與港澳的信用評級展望，皆由「穩定」下調為「負面」，折射儘管「一國兩制」，部分國際資本今視投資香港的風險成本與內地無異。山雨欲來風滿樓，須認真警惕有意或無意地把香港「去兩制」化的力量與變數，致破壞香港的根本利益，動搖國家的最高戰略。但首要還是看自身表現。

一國兩制是否有變？

中央一直強調，一國兩制的初心不變、不走樣不變形。國家主席習近平2022年「七一」重要講話說明要長期堅持一國兩制。國策清楚，惟仍浮現種種懷疑論、陰謀論。

一國兩制制度是否有變，最終視乎香港的制度韌性和社會自由活力是否風采依然。九七回歸時香港燦爛耀目，國家以之為傲。香港過去成功所賴，是自由法治、多元包容、海納百川、市場開放、公平競爭、產權保護、廉潔透明；今天仍是中國最開放的城市、最自由的資本主義市場。單是與內地加強融合，不應構成質變。

國際上曾對香港充滿信心，今主要因實行中央全面管治權及港區國安法而懷疑香港的高度自治和自由有變，更怕政治凌駕經濟。當中情况既要論原則，也須看實踐。

「全面管治權」原則有迹可尋。回歸過程中，中央強調「主權治權不可分割」，就蘊含全面或最終管治權在中央，由中央依《基本法》授權特區高度自治、港人治港之意。2019年暴亂導致中央重手平亂及清除「反中亂港」勢力，習主席七一講話強調：落實中央全面管治權和保障特區高度自治權「是統一銜接的，也只有做到這一點，才能夠把特別行政區治理好」。

世界各國皆有國家安全法律，一些比港區國安法更苛刻，英美澳等國近年皆收緊其國安法。維護國家安全乃香港的憲制責任，基本法第23條規定自行立法，所以關鍵不在於港區國安法或23條立法，而在於執法司法是否嚴謹公正，以及公共政策和社會氛圍上，能否貫徹港區國安法第4條所要求，在維護國家安全之同時「尊重和保障人權」，保護按基本法和兩項國際權利公約（適用於香港的規定）所享有的各種權利和自由。

一切關乎平衡與統一銜接。可是，目前海外尤其西方多只看到對立相剋。美國智庫卡托研究所（Cato Institute）和加拿大菲沙研究所（Fraser Institute）新近發布2023年度人類自由指數（Human Freedom Index），在涵蓋的165個國家和地區之中，香港排名46，較2020年的第29位急跌17位。兩個智庫本來長期看好香港，視為最自由的地區之一，2010年曾把香港排行在全球第三；現卻評個人自由嚴重倒退，雖經濟自由仍排全球第二。

世界銀行全球治理指標（Worldwide Governance Indicators）近幾年對香港的評分（見圖），也反映類似觀感：行政管理能力仍位前列（政府效率、規管質素、法治與控貪等）、政治漸復相對穩定，但自由民主（「發聲與問責」）顯著倒退。觀感與揣測累積，便成市場的理性，左右行為，讓國際上趨向以「政治一制、經濟兩制」的框架審視香港，政治風險評估與內地看齊。

香港是否已與內地密不可分？

海外懷疑香港，那內部如何？

最近坊間及市場紛紛評論香港作為國際金融中心的地位，內地網民且有「遺址」炒作。財經事務及庫務局長許正宇引用證券市場總值，以及銀行、保險、資產及財富管理等行業數據反駁，指香港金融市場仍屬穩健，中長期面對的機遇大於挑戰。至於新加坡已超越香港金融中心地位之說，也漠視香港市值龐大，乃獅城多倍；同時香港仍是國際航空樞紐及海運服務中心，故不應妄自菲薄。

「遺址論」或只屬網民之戲言諷語，但背後蘊含香港曾經盛世但已屬過去式、今非昔比並走向衰落之見，似在影響內地年輕一代對香港的觀感。融入國家發展大局乃21世紀大勢所趨，亦是中央殷切期望；問題是加強融合下，香港的「兩制」優勢愈加突顯還是會逐步磨平。

中央長期重視香港的國際化特色，要鞏固並提升其國際金融、航運、貿易中心地位，以及作為引入外資、促進內企走向國際的門戶與跳板作用。首屆特區政府曾確立「亞洲國際都會」品牌，惟多年來香港停留於過去熟悉的歐美市場，輕於經營亞洲，並傾斜於內地，追求內循環的商機利益，外向進取性不足。

資本市場主要靠「北水」支撐：2023年中，內企佔在港上市公司55%，其市值佔股市總市值77%，成交額佔比更達87%。由於高度依賴內企，今因地緣政治及前景因素致外資減少下，此消彼長，必進一步靠「吃國家」（註）。資本流與人才流互通，本可互利共贏，並壯大香港實力，但關鍵是互通而非過分依賴。

且一旦內地經濟出現像現時般的大波動，香港市場的表面優勢反露其結構性之局限。香港經濟的表現與內地經濟及相關政策和其效果的緊扣程度，是否已密不可分、承受相近風險？

制度自信下降致兩制失色？

本世紀內地經濟、科技急速崛起，香港的優勢相對貶值，從前自覺一切優越，今似走向鐘擺另一極端，漸失對港制的自信。跨境交通便捷及加緊融合下，必然帶來更大的區域性競爭。若故步自封，人家卻突破創新，香港必會失去競爭力。

「遺址論」結合近年出現的「香港落後於內地」、「深（圳）升港沉」、「以深領港」、「香港應多採納內地制式」等低貶香港及部分港人自卑意識，反映香港內在形象下降。香港的社會與政治有否出現所謂「內地化」，致彰顯不了「兩制」下的獨特性？中央官員近期對香港講得最多的是：保持獨特性、深化國際聯繫、擴大朋友圈；更頻見外資，以穩定對港信心。

香港尚有不少實力，但被「去兩制」化的風險日增，不單來自外部，也存在內部因素，包括一些缺乏大局意識的教條思維。國際上及內地均趨看扁，如果香港仍在吃老本，又人才流失，處處只跟內地、靠國家，未能發揮所長，則易陷多失之局，所謂制度優勢漸變空話。

一國兩制要行穩致遠，既靠中央堅持，更靠特區自信自強。香港須有別於內地城市，能其所不能，融合但非同質化，在複雜的地緣政治下站穩國際化及外循環的前沿，善於突破，才能為國家的發展增值。

註：有指香港經濟現有四成依賴內地，未來還會大幅增加；見「How China’s slowdown is deepening Hong Kong’s “existential crisis”」，2023年12月18日《金融時報》

作者是前運輸及房屋局長（2012-2017）、香港教育大學前校長（2008-2012，時稱香港教育學院），現為教大公共行政學顧問

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[張炳良]