周永新：2024年民生福利議題——回應下年度財政預算諮詢

【明報文章】上月，財政司長陳茂波宣布，政府就下年度（2024/25）的財政預算案展開諮詢，歡迎市民提供意見。陳茂波並不諱言，政府現年度的財政赤字，將遠遠超過原先估算；而未來一年，政府的財政狀况也不會有大改善，赤字無可避免。為了防止赤字持續惡化，陳茂波透露，當局正採取一連串緊縮措施，包括削減各政府部門的開支。

財赤是否代表福利只能原地踏步

雖然陳茂波重申，政府的理財原則是「應使就使」，不一定全面緊縮，惟筆者覺得，評論未來一年的民生福利開支，總不能如過往一樣——那時政府有豐厚盈餘，重點自然放在政府如何改善民生，以免政府「有錢不知怎樣使」；現在情况不同了，如果筆者仍然要求政府增加撥款，相信當局的反應必是︰錢從哪裏來？

話雖如此，就算民生福利開支難再有大升，是否代表民生福利在未來一年就只能原地踏步？或只有削減一途？

筆者認為，以政府現時的財政狀况，大幅削減民生福利開支並無必要，惟調整卻是必須的——原因是政府財政仍算穩健，改善民生是李家超的施政主調，此時削減民生福利開支，說不過去；不過，民生福利開支經過多年急速上升，現在也應該停下來好好檢討。况且社會情况近年出現了變化，市民的需要也隨時代而有所改變，多年前設立的民生福利服務，有一些可能不合時宜，有一些也有重整的必要。筆者以下提出的幾項建議，重點在如何重整和調配民生福利資源，供陳茂波在準備下一年度財政預算時作參考。

綜援和長生津 難有削減空間

首先，未來一年，相信貧窮仍是社會關注的頭號民生福利議題。到2023年10月底，領取綜援的個案共201,523宗（包括老年112,825宗、失業17,403宗）。約30萬市民領取綜援，他們應是社會上最貧窮的一群。綜援支出雖然龐大，卻非福利的最大宗開支；佔福利開支首位是長者生活津貼，去年10月底共有712,770名長者每月領取4060元。綜援和長者生活津貼的作用，是保障市民的基本生活，難有削減空間，而且應該隨整體市民生活的改善而上調。

這樣，政府未來一年財政上怎樣面對貧窮問題？李家超在去年施政報告提出「精準扶貧」。「精準扶貧」一詞近年在內地開始使用，意思是國家在確保人民基本生活得到保障之後，進一步的扶貧工作，是把主力放在識別個別生活仍然困難的群組，一方面避免他們再次墮入貧窮，另一方面是扶助他們發揮自我增值的能力，持續地改善自己的生活。

在去年施政報告「精準扶貧」一節當中，李家超提到政府精準扶貧的對象，他們包括居住在劏房的市民、單親住戶，及需要照顧的長者。這幾方面，李家超提出優化「共創明Teen計劃」、設立「在校課後託管」計劃、推出「社區客廳」計劃，並着令在全港成立的關愛隊，探訪獨老和雙老住戶、少數族裔、新來港人士，了解他們的需要。

患病、殘疾、精神健康問題

需政府精準扶助

除了以上「精準扶貧」的對象之外，筆者認為有兩類人士也需要關注：第一類是患病或殘疾而工作能力受到限制的市民，他們平日或許可以如常工作，但一旦病情或傷殘情况有變化，他們可能需要政府短暫的幫助；第二類是精神健康有問題的市民，他們平日的生活或許不會有困難，惟一旦精神變差，可能失去工作的意欲和能力，生活變得徬徨。上述兩類人士，政府可能覺得他們可以申請綜援或其他慈善基金；但他們的需要較特殊，當局若要「精準扶貧」，也應該考慮一些更「到位」的對策和幫助。

其次，在民生福利措施方面，當然不能不提長者。現在政府用於保障長者基本生活及其他各種與長者有關的院舍設施和社區支援服務，開支超過政府每年經常開支的一成。所以，要求政府增加長者方面的撥款，看來不切實際。這樣，財政預算可以做什麼？筆者有以下建議。

第一，是認真落實政府早訂下的「居家安老」政策。簡單來說，就是把社會保障以外用於長者的開支，重點移向各種社區支援服務，包括日間護理服務、社區康健服務、到戶支援服務等。至於院舍照顧方面，應該重新檢視現有入住標準，務求資源得到充分和有效的運用；並在可能範圍內，協助有需要的長者留在社區，讓他們得到所需支援。

過去研究顯示，「居家安老」政策所以未能成功推行，阻力在於社區支援服務供應不足。所以就算長者願意留在社區，在支援服務不足的情况下，他們只得申請入住院舍。其實，香港現有長者住宿牀位達到7萬多個，比例上較新加坡、台灣、日本的大城市都要高，原因就是社區支援不到位，「居家安老」成為空談。

探討長者在內地養老可行性

第二，長遠來說，政府必須深入探討長者在大灣區（甚至整個內地）養老的可行性。多個調查顯示，長者所以不願意到內地養老，能否繼續享用香港的公共醫療服務最為關鍵。而解決辦法不單是本港醫療券可以跨域使用，而且要令港人在內地生活，同樣可以享用當地的醫療服務，並且得到香港特區政府在行政和費用方面的支援。

筆者明白，有關安排並不容易；不過，以香港人口老化速度之急，再不謀求出路，現有政府的人力和財力實難應付。

最後，過去常有立法會議員批評︰福利開支在「民粹主義」下總是有加無減，所以政府必須審慎行事，不能草率增加福利開支。這些批評無可厚非，惟必須釐清的事實是：過去福利開支的增加，主因是政府近年加入長者生活津貼，以致2023/24年度的1121億元福利預算開支當中，社會保障佔去773億元；餘下約348億元，才是用於各類社會福利服務。所以不能說社會福利開支增加，在社會上造成「倚賴」心態。

檢視青少年中心提供服務的模式

不過，筆者也不同意一些說法：社會福利開支只能增加、不能減少。政府最後發表的一份社會福利白皮書，已是1991年的事。那時訂立的發展方向和服務數量，隨着過去30多年人口結構的變化，及近兩三年政府行政架構的改變，部分福利服務明顯有重新檢視的必要。其中社區發展服務和青少年服務所發揮的作用，與上世紀90年代的情况比較，明顯有極大分別。

隨着政府重塑區議會及在各區設立關愛隊，傳統社區發展服務就算得到保留，也應該配合區議會的工作，及避免與關愛隊的服務重疊。青少年服務方面，本港青少年人口不斷減少，是不爭的事實。我們還需要100多間分佈在各區的青少年中心嗎？况且，以中心為青少年提供服務的模式，在今天AI（人工智能）年代，還有必要嗎？筆者並非建議取消全部青少年中心，惟今天的青少年工作，必須有新景象、新方向。

以上是筆者對下年度財政預算案諮詢的回應。

作者是港大社會工作及社會行政學系榮休教授

（本網發表的時事文章若提出批評，旨在指出相關制度、政策或措施存在錯誤或缺點，目的是促使矯正或消除這些錯誤或缺點，循合法途徑予以改善，絕無意圖煽動他人對政府或其他社群產生憎恨、不滿或敵意）

[周永新]