卜約翰：閱讀中國 閱讀香港

【明報文章】兩本近期出版的著作揭示了中國內地的中央與地方關係，為香港提供了寶貴的經驗教訓。於其中一本書，我們看到武漢當地的政治人物沒有汲取SARS-1疫症的教訓，在SARS-2（Covid-19）爆發期間重蹈覆轍，對國家和世界造成災難性的後果；他們在一個由中央設計、將政治和穩定性置於首位的體制中行事。於另一本書，我們看到地方政治人物不單止接受中央當局的指示和建議，而且積極、持續、有效地向後者表達地方利益。兩個案例，一個消極，一個積極，我們皆可以從兩者中學習。

新冠疫症中的武漢

楊大利教授的新作Wuhan: How the COVID-19 Outbreak in China Spiraled Out of Control，展示了當新冠病毒在中國中部、人口達1100萬的武漢出現時，將政治和穩定性置於科學之上的驚人後果。從2019年12月8日到2020年4月8日武漢結束封城，其逐日紀錄顯示了中共的「說好故事」文化，尤其是在政治事件例如兩會期間，如何扼殺醫院和實驗室醫護人員匯報他們在當地發現危急情况的嘗試。

結果該省市的政治領袖被包裹在「政治避風港」裏，隱瞞疫情真相；當地政府甚至制訂對策，遏抑有關疾病傳染性和人際傳播證據的信息，令病毒在社區以至世界蔓延。武漢許多吹哨者——不止李文亮醫生——嘗試突破「沉默之牆」（wall of silence），但都遭到壓制。

2020年1月6至17日武漢市及湖北省舉行兩會，隨後是1月25至27日的農曆新年，數以千萬計民眾在新年到來之際出行。如楊教授指出，向公眾隱瞞的時間正好與兩會日期一致。進一步拖延之後，直到該年1月23日，當局才封鎖武漢與全國其他地方的聯繫，但此時數百萬人已在路上，病毒已逃離武漢。

眾所周知，「沉默之牆」最終倒下。按世衛網頁資料，其於2019年12月31日從武漢衛健委網站上「獲悉」關於武漢出現「病毒性肺炎」病例的情况通報；至2020年1月1及2日，世衛要求中方提供有關病例的進一步信息；到1月3日，中國官員向世衛提供了在武漢發現「不明原因病毒性肺炎」病例的信息。

鹽城市官員奔走各方 爭取地方利益

從馬嘯教授的著作Localized Bargaining: The Political Economy of China’s High-Speed Railway Program，我們可從完全不同的視角看到中央與地方關係。他詳細描述了江蘇省鹽城市（人口800萬）的地方官員是如何游說並爭取到將高鐵延伸到該市，「不知疲倦地奔走於北京和省會城市的相關部門，為該市爭取」（頁1）。這些努力涉及市長和市委書記，他們動員了社會；也多次到訪國家發改委和鐵道部／國家鐵路集團。游說活動持續了10年之久。地方官員借助他們在黨和國家層級結構中的位置，利用地方社會精英發動「基層民眾自發表達對政策利益的需求（例如遊行），以向他們的上級施壓，索取政策讓步」（頁11）。在經歷懷疑、延擱和失敗之後，他們成功了——鹽城市高鐵站於2019年12月16日啟用。

馬教授向我們展示了在內地，對地方官員有何期望。相對而言，當年香港顯然抗拒興建高鐵站；只有在經過許多討論、示威和法庭訴訟後，才最終達成協議。

我的觀點並不是關於高鐵，而是關於香港在重要場域裏的代表性（representation of Hong Kong）。最關鍵的是，這包括黨組織例如中央港澳工作領導小組和中央委員會。香港政府在此兩個中央組織都沒有代表，而它們是為香港制訂政策。在高鐵案例中，地方官員游說省級黨政機構、國務院不同辦公室，及一家前身為政府部門的國有企業。

「共同激勵制度」的不同作用

綜合來看，上述兩書揭示了許多有關香港所處的中央與地方關係。於兩個案例中，皆有一個對地方官員的共同激勵制度（common incentive system）在發揮作用。該制度透過晉升來獎勵有所表現的地方領袖；而如何定義「表現」，則取決於環境脈絡（context）。在武漢案例裏，中央加諸的激勵制度導致當局將政治和穩定性置於科學之上。地方官員對公眾隱瞞、壓制，造成了災難性的後果。楊大利教授將他們的行為稱為一種「官僚病態」（bureaucratic pathology），而我們都為此付出了代價。誠然，中央當局追究了湖北和武漢領導人的責任，相關官員問責下台。另一邊廂，同樣的激勵制度——這次以經濟發展為優先——促使鹽城市的地方官員向中央當局竭力要求利益，而他們卓越地取得成功。

在香港的我們可以從這些個案學到什麼呢？首先，與武漢當局不同，我們過去重視從昔日經驗中學習，楊大利的記述間接地強調了香港特區在一國兩制下的自主性——我們的科學界有自主性去調查及公開匯報其對敏感問題的發現，例如新型傳染病；我們的制度也高度重視透明度和信息共享。至少在以前，我們的制度關注從過往錯誤中汲取教訓。因此於2003至2004年，政府和立法會召集小組調查在SARS-1期間出了什麼問題，以及如何改良我們的傳染病管理和控制系統。我們從中學到許多東西，這使我們作為一個社會在應對新冠疫症爆發時有更好準備。

但由2020至2023年，我們也犯了明顯的（及或許不大明顯的）錯誤，需要做正式及公開的調查：政府部門、醫管局與醫護界之間缺乏協調，令我們的大部分長者沒有接種疫苗，導致新冠死亡率為全球最高的地方之一；相互矛盾的資訊，使許多人對於疫苗的好處和風險感到困惑；可以怎樣更好地管理隔離和檢疫；我們是否需要封關如此之久，等等。專家無疑會看到更多，而他們的調查可以幫助我們更好地準備下一場疫症。這些都是在壓力之下所做的緊急情况管理決策。政府現時聲稱對緊急情况管理感興趣，我促請當局重新考慮他們不去調查其如何應對新冠疫情的決定。這是假設香港有自主性調查我們對疫症的管控——我們有嗎？

要有效代表香港 需針對性的持續游說

其次，我們應該借助香港的自主性，以鹽城市的方式游說北京爭取利益。香港相對的自主性允許我們有一個相對獨立的法律和司法體制、發達的金融服務、與世界各地的連結等等。要有效地代表香港，就需要持續和針對性的游說。這種游說可以為香港贏得在粵港澳大灣區的更核心角色、更佳的物流和區域機場安排，以及增強在提供金融服務上的角色。馬嘯教授的個案研究，也顯示了動員社群（甚至遊行）的重要，而我們的領袖今時今日或許是連想都不敢想。這是我們需要學習的、在中國的嚴苛政治現實。

最後，從中央當局的角度來看，將政治和穩定性置於優先位置，並沒有錯。這反映於在2020年2月被免職的湖北和武漢黨委，悄然得到重新任用的事實。優先事項時常出現衝突；追求哪一項，那是一個判斷的問題。

（編者按：文章原文為英文，由本報翻譯成中文）

作者卜約翰（John P. Burns）是港大榮休教授

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[卜約翰]