邱量知：紐國控煙政策轉軚的啟示：警惕家長主義施政後果

【明報文章】公共政策素來講求平衡，政客及技術官僚往往必須盱衡全局，綜覽施行一項舉措成效為何，有時更要考慮其可能帶來的副作用。因此，要一刀切、運動式採納一項厲行禁止的計劃，除非對社會帶來的風險具凌駕性，否則皆應慎之又慎，以免補得東家牆，西苑卻失火。早前新西蘭的禁煙方案出現劇變，可謂為以「家長主義」（paternalism）施行公共政策的一記反高潮，值得深思。

事緣素來被視為「國際控煙先鋒」的新西蘭控煙方針突然出現「政策u-turn」，新總理盧克森（Christopher Luxon）去年11月一上任，就撤銷原定2024年7月實施的新世代禁煙令——永久禁止向2009年1月1日或之後出生者出售香煙或煙草產品。此舉教不少奉「無煙世代」為金科玉律的團體及人士大跌眼鏡。

嚴苛控煙 往往得不償失

然而，政策出現180度大轉變不是毫無由來。歸根究柢，以世代劃分硬性定下禁煙令，本身甚富爭議，其中最大爭拗點莫過於政策助長黑市、催旺私煙市場。一旦黑市坐大，在龐大利益誘因下就會變得根深柢固，難以消除，屆時將不是一句「加強執法」就可解決。類似情况在國際上屢見不鮮，當中尤以黑市藥物交易最明顯，其利益網絡盤根錯節、生命力頑強，一直令不少國家執法部門大為頭痛。非法私煙橫行，更讓年輕人容易循非法渠道接觸煙草產品，變相削弱其他控煙措施成效，皆因非法商人毫無道德可言。

在禁煙法案討論期間，新西蘭海關當局曾對黑市私煙猖獗表達深度擔憂。時任海關關長Meka Whaitiri曾向傳媒表示：「我擔心（法案）將導致本來無法輕易取得合法煙草產品的人轉向光顧非法商人，加劇對非法煙草產品的需求，破壞『無煙』目標。」

新西蘭行動黨副黨魁Brooke van Velden亦在議會表示：「（此法案）不是在幫助我們的社區，而是簡單的保母式國家禁令（nanny state prohibition），將對社會帶來更多問題。實際上它將只會催生龐大黑市、增加非法活動，危害社區。」可見無論前線執法人員或是政黨人士，均可憑常理及簡單經濟學原則推論出，過分嚴苛的控煙政策往往得不償失，最終得益者不是他們原意想保障的年輕人或非吸煙者，而是非法商人賺個肚滿腸肥。

保母式禁令 或好心做壞事

推而進之，上述人物「保母國家」一說，與家長主義概念相同，泛指國家以公權推行徹底、無死角的禁令，以指標、計劃禁絕某一現實存在的政策或事物。這本來就甚泛道德化，若加以法例賦予執法者權力，則其影響力更無遠弗屆。

歷史上其中一個最有名例子，正是美國於1920至1933年間推行全國性的禁酒令，在基督新教人士提倡下力主禁止酒精飲料貿易，以改正因酗酒而衍生的家庭暴力及治安敗壞等問題。然而，烈酒釀造、飲用及運輸地下化，瞬即衍生黑市貿易，助長黑道把持；同時亦令酒精神秘感大增，反而催生不少新世代的好奇心作祟。後世研究亦揭示當時美國全國範圍的酒精消耗量根本無明顯下降，反映此舉收效不大之餘，更是「好心做壞事」。

因此，當新西蘭總理盧克森宣布撤銷世代禁煙令時，他提出的論據正是可以防止煙草在黑市出現，亦避免香煙零售點過於集中，導致潛在罪案。撤銷禁煙令後，新西蘭政府也不是「躺平」，仍落力推行控煙工作，將透過教育、鼓勵將電子煙作戒煙工具、管控18歲以下者使用電子煙等方向作出努力。

話說回頭，即使是當時走在最前沿的新西蘭，乃至大部分國家，仍保留電子煙作為控煙選項；香港卻更為嚴厲，兩年前就開始禁售電子煙。如此「彎道超車」，其他國家簡直瞠乎其後。

除了新西蘭，馬來西亞早前亦有迹象撤銷相關法例，原因亦大同小異，畢竟沒有一個國家可以無視政策制定規律，推出強硬政策而沒有任何後果。英國畢馬威會計師事務所一份行業委託報告發現，消費稅與黑市份額成正比關係，增加的消費稅每年推高煙草產品價格，黑市份額相應成長：2017年為9.2%，2018年為10.2%，2019年為11.5%，2022年為12.1%。如此鐵錚錚數據，值得政策制定者三思。

儘管部分團體高喊香港推行「無煙世代」刻不容緩，但即使現時以不斷提高煙稅作為控煙手段，其讓黑市坐大的副作用已經浮現。例如去年港府上調煙草稅約三成後，市面上的私煙廣告即多如天上繁星，宣傳銷售力度比正牌香煙有過之而無不及；一些零售價低於煙草稅的香煙（有關注團體稱為「老鼠煙」）亦逐漸在市場上出現，甚至明目張膽地出現在一般零售點，視法律如無物。

儘管本港海關着力打擊私煙，2022年偵破私煙案件數目及檢獲私煙量均按年增加逾倍，但情况正如上文所言「根深柢固，難以消除」。單是加煙稅，就令情况惡劣如斯，倘按照吸煙與健康委員會般建議，推行現已被新西蘭棄之不用的「無煙世代」政策，後果將難以想像。

政策制訂及實施 非一句口號了得

控煙公眾諮詢於去年9月結束，相關政策局目前應在整理及分析公眾意見，以決定下一步控煙政策，相信結果很快就會出爐。新西蘭已用自身經驗做了一次很好示範，作為公共衛生的持份者，廣大市民均會希望下一階段的政策是務實、可行，而不會因部分團體的過時偏見影響政策大局。

防微杜漸意念雖好，但畢竟政策的制訂及實施並不是一句口號了得。尤其當要推行一項對全社會有深遠影響的禁令，當局更要考慮其公共成本、對私人領域的干預，及外溢效應（externalities）對社會帶來的副作用，否則得不償失，代價始終由全社會共同承受。

作者是英國倫敦國王學院公共政策碩士

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[邱量知]