伍美琴：香港與新加坡的土地宿命

【明報文章】早前特區政府煞停今季推售住宅地，引起社會廣大迴響。評論都擔心本港財赤會擴大、經濟會走下坡。香港政府靠土地與相關地產收入維持運作，並非新鮮事。土地與地產相關經濟收益一直佔政府收入的五分之一到二分之一不等，但一個小小城市要靠賣地「維持發展」是不可持續的。

以賣地維持政府運作屬不智

香港採用這個「發展模式」有其歷史原因：當年殖民地政府要自負盈虧，《南京條約》還未簽署便開始賣地。據歷史檔案，當年政府為維持生計，只要可以為庫房帶來收益的活動，他們都會「無任歡迎」。

為什麼說以賣地去維持政府運作是不智的？由於篇幅所限，筆者嘗試提出幾點以拋磚引玉。美國政治經濟哲學家Henry George在19世紀撰寫《進步與貧困》一書（註），挑戰經濟學界有關生產要素（資本、人力和土地）的論述，認為資本只是儲存的勞動力，所有財富都是由人努力經營土地而來；一個地方愈繁華、人民卻愈貧窮的原因，是因為土地擁有權被壟斷，平民難以使用土地去增值。所以他提出由政府徵收地租，鼓勵人民地盡其用，提升其生產力，把土地的增值變成「共有財富」，以徹底解決貧窮問題。

事實上，土地的買賣價值在於人在土地上的活動，土地價值從來都是人類共同創造的。George的理想是讓人可以使用土地，把生產最大化；而政府徵收地租後，便能以基於公眾利益的考量來建設社會。

在香港，自殖民時期開始，填海造地和賣地便被認為是一盤不會輸的大生意。縱然填海要投入大量資金，但在土地短缺的論述下，土地有價；加上人口不斷上升，先有住屋需求，再加上全球金融化，資金投入土地和房地產，比投入生產工作更「穩操勝券」，變成一個惡性循環。地價、樓價不斷飈升，只要有資金買下樓房，縱然不事生產，都可以致富；而沒有家產者唯有「望樓興嘆」。不過還是有很多人支持賣地，認為政府得到可觀收入後，會使社會發展得更好。事實確是如此嗎？

星港政府財政的異同

為尋求真相，筆者比較了2022年香港與新加坡政府的財政收支狀况（見表），嘗試探索其異同。這兩個城市的財政收入和支出各具特色，跟其歷史發展脈絡軌迹有關。收入方面，企業利得稅和個人入息稅佔了香港財政收入的41%，而跟土地及房地產發展相關的收益則佔大約38%。換言之，市民認為樓市低迷和土地市場呆滯會影響政府收入的擔憂，是可以理解。

反觀新加坡，雖然其人口比香港少（獅城有龐大的外地勞工），但當地政府收入與香港相若。不過，獅城的收入來源就有所不同，個人入息稅和企業稅佔了政府收入的三成，而商品和服務稅則佔12%。新加坡的賣地收益不會直接用於財政預算，頂多是動用其利息而已，因此有關土地和相關基建與物業的收益佔財政收入僅約12%。此外，由於新加坡政府一直積極參與市場運作，其經濟模式被形容為「國家資本主義」，所以其淨投資回報佔了財政收入的20%，相當可觀。

2022年本港財政出現赤字，而獅城的預算略有盈餘。根據人口和相關數據，本港人均政府開支是14,145美元，獅城是13,182美元（倘撇除160萬外勞等，則是18,243美元）。

兩個城市各項支出的分佈都有所不同。香港的人均政府支出，41%是用於政府運作上，14%是用於政府成立的各種基金（其中11%是用於基本工程儲備基金），而用於資助社會服務的約為26%。換句話說，在社會服務和醫療方面，人均支出不到3630美元。與之相比，新加坡在社會發展方面的人均支出佔比為48%，即6339美元（撇除外勞更高達8772美元），而政府行政開支只佔約4%（人均為457至632美元）。

香港政府收入，有相當部分源於土地和房地產相關經濟活動；而在政府支出中，基本工程儲備基金等支出，都為相關基建提供足夠資源（佔總政府支出的14%）。政府的經常開支大部分用來支付員工薪酬（11%）、退休金（6%）、部門開支（9%）和一般收入帳目下的撥款開支（30%）等，共佔了差不多六成，餘下大約四分之一就是對教育、醫療、社會福利等界別的資助。由於政府有不同部門處理相關工作，所以較難評論這種安排的好壞。而在新加坡，政府投放在社會及經濟發展的支出是72%，在國防和對外關係方面的支出則近25%。

這些數字，給我們什麼啟迪？

從這兩個城市的財務安排，可見香港財政制度造就了一個偏向以土地基建帶動房地產運作的經濟模式，使可以參與這個「遊戲」的持份者成為贏家。可是，土地收益能否最終惠及一般市民，從財政支出的百分比就看不出來。

獅城也有賣地，但土地收入會滾存在政府基金，只動用所得利息；而政府積極參與市場，把利潤撥入財政預算。這是與民爭利，還是「肥水不流外人田」，見仁見智。新加坡明顯明白土地資源有限，一定要掌管在政府手裏，以平衡土地的買賣價值和市民使用權利，打破Henry George在《進步與貧困》中描繪土地被壟斷，導致社會貧困的宿命。

經濟下行可以是契機 探索可持續發展模式

若可以借鏡George的政治經濟哲學和新加坡之治城實踐的話，一般老百姓不需為地價下跌而擔憂。相反，香港政府應把握時機、動用儲備，把土地收回來，使它變為港人的「共有財產」，然後徵收地租，讓有創意和生意頭腦的人地盡其用，滿足香港往後發展的需要。經濟下行可以是一個契機，讓香港得以探索一個更符合21世紀的可持續城市發展模式。

註：Henry George (1879). Progress and Poverty. Doubleday, Page, and Company.

作者是香港中文大學城市研究課程主任、香港規劃師學會及英國皇家規劃師學會會士

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[伍美琴]