觀點
林緻茵：垃圾收費——如何避免因快得慢？政策思維需要調整嗎？
【明報文章】政府早前宣布垃圾收費將第二度押後推行，延至今年8月1日實施。要說到近年與垃圾收費「屬性」最相近的政策，應是新冠疫症期間實施的「疫苗通行證」了——兩項政策都需要全民配合；也正因為它們牽涉全民，政策實施過程往往會出現各種千奇百怪的情景（scenario）與疑問，相當考驗政策制訂者的預視和解決問題能力。例如，官員剛建議市民用鋸將拖把棍鋸斷後才放入膠袋棄置，就立即有人提出「那光管怎麼辦？光管用鋸的話會爆開」這意想不到的問題。
亦由於政策以全民為對象，要以強迫性（coercive）手段勒令所有人跟從，將涉及高昂成本。政府不可能在市民不主動配合的情况下，只靠執法達到目的。
不過，有別於疫苗通行證，垃圾收費非短期措施；比起疫苗通行證，垃圾收費有更多時間籌備。為何在時間充足的情况下，政策還是需要一拖再拖？在因押後實施而多出的時間裏，除了「解說再解說」之外，政府還應如何把握時間做政策檢討（policy evaluation），從經驗中學習，令施政更暢順？
配套完善度愈高 配合的成本就愈低
要就垃圾收費做檢討，我們可以先思考一個基本問題：若政策成功推行，最ideal（理想）的狀况會是怎樣。垃圾收費目的，是「鼓勵市民減少廢物棄置、增加回收，並一定程度上減少廢物產生」。故此最理想的情况，就是人人都自動自覺減廢，積極把可重用的都循環再用，或是拿去回收。
先假設人人都願意花時間回收。就算是這樣，目前香港的回收設施與配套（包括回收點和整個回收產業鏈），能否承受突然大增的回收量？還記得去年聖誕期間，某幾個「綠在區區」回收站暫停服務，假期後回收物堆積如山（先不說當中有不能回收的垃圾）。就算人人都是模範市民，回收的需求也難以被滿足。
退一步來說，假設市民會在「付費」與「回收」之間權衡，那麼他們要參與回收的難度有多高？與付費相比，究竟是買指定垃圾袋的成本高，還是回收的成本更高？以最難處理的廚餘為例，環保署正逐步在全港公共屋邨安裝智能廚餘回收桶，目標在本年內完成，而目前約三分之一公共屋邨已安裝相關設施。
不過，垃圾收費原定於4月1日起生效，設施安裝速度仍落後於收費措施。環境及生態局長近日回應指，做好所有配套才實行垃圾收費的成本很高。我們的確不必等到有100%配套才開始垃圾收費，但30%的配套，與80%的配套，效果會有很大分別。配套的完善度愈高，市民配合的成本就愈低，道理就是這般簡單。
當回收配套未能方便市民，那麼經濟能力許可的人，或會選擇付費解決問題。有飲食業界人士就指出：在商場的廚餘回收覆蓋率只有六成，加上食肆人手不足的情况下，食肆「只能用錢解決」問題。結果垃圾沒減少，食肆營運成本卻增加，造成雙輸局面。
當然，環保相關政策不會是「無痛」，因為這些政策的根本意義，是透過引導市民改變習慣，減少對環境的破壞。即使不可能是「無痛」，政府也有責任降低市民配合的難度和成本，總不能「理想地」覺得市民排除萬難都會配合，甚至能夠解決一些連政府都解決不了的問題（例如食肆廚餘處理）。
比起「減廢」 「減少麻煩」才是城中熱話
綜觀近幾個月討論，很多人都不是把目光放在政策原意，而是在談論：（1）如何減低政策對自己造成的麻煩；（2）如何避免犯法。
就第一點而言，除了回收設施不夠方便，市民都在為8月1日後如何棄置各類奇形怪狀的垃圾而煩惱。筆者的朋友近日就想盡辦法趕及「死線」前搬屋，或與家中物品「斷捨離」。假如很多人都有類似想法，8月1日前垃圾量必然大增（聽說近日「綠在區區」已應接不暇）。
由此引伸而來的，就是官員為了讓市民覺得垃圾收費「不麻煩」，而以退而求其次的方法解說，令市民覺得收費前後的生活「沒有分別」。假如我們只追求一切如常，那垃圾收費豈不是達不到改變生活習慣的目的？
至於第二點，垃圾收費確實把一些法律責任（包括守法和部分執法責任）下放至市民、物管業、清潔工、食肆等持份者。這也解釋了為何很多持份者都把焦點放在「如何避免犯法」上，亦期望從官員口中得到明確的答案（例如物管界非常在意「包底」是否違法）。
持份者有此想法無可厚非，問題是官員曾給出模稜兩可的答案：物管公司不可「包底」，但可購買額外指定膠袋為違規住戶「執手尾」，這做法是「執手尾」而不是「包底」。事實上，政府不建議物管公司為違規住戶「執手尾」，卻又容許他們這樣做。
若政策本身行之有效 執法僅輔助實施
此外，坊間有不少人建議加強執法，例如在屋苑每層後樓梯安裝閉路電視。無止境地增加強制手段，成本效益低之餘，亦極不符政策邏輯。這也反映政策本身改變不了大部分人的行為，需靠極大外在力量使政策實行。筆者有日本朋友就指出，就算垃圾分類在日本已經實施多年，偶然也會有人違規，但違規者只屬少數，執法成本並不高。換言之，當政策本身行之有效，執法只是輔助政策實施。
今年1月上旬起，垃圾收費持份者的聲音蜂擁而至，當中包括一直受忽略的安老業界。這些群起而至的聲音，也許就是政府把垃圾收費延遲的原因。令筆者好奇的是，為何到了垃圾收費實施前3個月，各類奇難雜症才突然進入公眾討論？
翻查環保署資料，署方在10多年前已反覆諮詢；可持續發展委員會也曾在10年前舉辦公眾參與活動。像垃圾徵費這類需要全城參與的政策，「公眾參與」本身就是所謂「解說」與「示範」（即公眾教育）的過程，也是令潛在問題預先浮面的時機。
很多人或會以為，公民參與會拖慢政策，但事實正好相反——這一步做不好，反而會令政策因快得慢，導致問題在政策推行後才被發現，影響管治威信。
雖然當局曾就垃圾徵費開展公眾參與，但政策拖得太久，市民對「曾被諮詢」未必有太多記憶；加上諮詢的重點是如何收費，近日才出現的奇難雜症似乎當時未有被發掘出來。歸根究柢，若不在短時間內解決政策本身的不足，那無論官員在8月1日前怎樣「解說」，問題都不會迎刃而解。
作者是公共政策顧問
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