江照信：美國煽動罪立法兩種模式的啟示

【明報文章】最近，有不少文章都在探討香港特區日前開展的維護國家安全本地立法諮詢，對煽動罪立法尤為關注。本文對美國煽動罪之立法與適用略作梳理，以期為大家思考香港特區如何就煽動罪立法，提供一個學術上的粗淺看法。

首先，從歷史角度看，美國煽動罪的立法和適用形成了兩種模式。

美建國初期 煽動罪側重言論本身

第一種模式始自美國建國初期，其國家處於戰爭或戰爭危險的時期，以1798年煽動法案（Sedition Act）和1918年煽動法案為代表。這一模式下的煽動罪立法和適用的特點是側重於煽動言論本身；是否有實質暴力行為或者暴亂的結果，不是構成犯罪的必要條件。

研究美國言論自由權利的學者Wendell Bird在其新近著述Criminal Dissent中指出，美國1798年煽動法案「實際上將以通過出版或者演說的形式，對總統、國會、整個聯邦政府或其採取的各類舉措所作出的各種批評，都認定為刑事犯罪」，「煽動法案之制定是用來攻擊與消滅政治上的反對聲音」。1798至1801年間，美國聯邦黨人政府共發起了51宗煽動罪檢控，共有120多人因此遭檢控，其中包括14名報紙雜誌編輯、9名國會反對黨（民主共和黨(Democratic-Republican Party)）議員，也包括在11宗檢控案中政府依據煽動法案第一條規定所控告的83名普通美國人。

美國1918年煽動法案的寬泛條文規定，更被後人詬病為對美國憲法言論自由保護的「最為惡劣的違反」。這一法律產生於第一次世界大戰的慌亂年代。美國對這一法律的適用，造成「超過2000名美國人的逮捕與檢控，其中有人因被認定煽動罪而被判處長達20年的監禁」（註1）。

總體來說，雖然這兩部法律存續的時間都不算太長（1798年煽動法於1801年廢止；1918年煽動法案於1920年廢止），刑罰也相對較溫和，但因煽動罪的寬泛條文規定而入罪者，人數眾多。因此，美國這一煽動罪立法模式與適用產生了一個結果，那就是因為煽動罪的寬泛條文規定與相應嚴厲的刑事懲罰，在某種程度上既造成美國憲法保障言論自由與戰爭時期美國國家所處的國家不安全（national insecurity）狀態之緊張關係，又促成美國對言論自由保障與國家安全利益保護兩種意識的同時增長。

儘管煽動罪立法與法律適用遭到許多批評，但通過煽動罪立法促進國家安全的保障，是毋庸置疑。在兩個煽動法案生效期內，美國法院雖然表達對於憲法言論自由的重視，惟同時卻一致支持政府提出的各種煽動罪檢控。這裏的關鍵，就是如何促成兩者的均衡。

和平時期 不再以純粹言論為基礎

美國的第二種煽動立法模式，是其處於和平時期，為防範、制止與懲治各種基於煽動性共謀（seditious conspiracy），以有組織的暴力攻擊政府機關或破壞憲制秩序之行為所制定的法律。這種立法模式，以現行美國法典第18篇第2384節煽動性共謀罪，及第10篇第894節軍人煽動罪為代表。這一模式下立法和適用的典型特徵是，煽動罪名之構成不再以純粹的言論為基礎，而是以事實上追求或者促生暴力或者暴亂行動為前提。這立法模式下的法律適用，典型事例為1993年紐約世貿中心第一次受襲案及2021年美國國會山暴亂案。

．1993年紐約世貿中心遇襲案

1993年2月26日，一枚炸彈在紐約世貿中心停車場爆炸，造成6人死亡、1000多人受傷。在此案審理進程中，美國聯邦檢控官以煽動性共謀罪針對10名外國人（非美國公民為被告）向美國法院提控。10名被告均被法院定罪，遭判處25年至終身監禁。對於這類案件，「法官必須處理機密證據、法庭安全、陪審團安全，以及防止恐怖分子之間交流的努力」（註2）。

．2021年美國國會山暴亂案

根據美國哥倫比亞特區聯邦檢控官辦公室官方網站，關於2021年1月6日國會山暴亂檢控案的數據，截至本月5日，聯邦檢控官已針對1132人提控，其中9人已由哥倫比亞特區地方法院依據煽動性共謀罪審判並判決。這一類煽動罪案件數量雖少，但法院量刑卻是最嚴重的。美國法院對這9名煽動罪被告，給予最高判刑為20年，最低3年，並附加一定期間的管制居住。總之，用美國人自己的話說，針對2021年國會山暴亂事件，政府的「檢控是空前嚴厲的（serious and unprecedented），當然，這些暴力行為也是空前嚴重的」（註3）。

美國法律經複雜演化 言論自由漸受保障

應當如何理解美國煽動立法的這兩種模式呢？首先，我們需注意，美國煽動立法經歷了長期複雜的演化進程，是基於不同歷史時期國家安全要求而形成，並非單一的立法模式。也就是說，若僅僅基於某一時期或某一種模式的認知，而形成對煽動罪立法上的批評，可能會出現以偏概全的錯誤。

其次要注意，美國煽動罪名立法及法律適用的歷史，促使言論自由逐漸得到保障，即從建國初期的單純以言入罪，到不再以純粹言論為基礎，而是側重實質上的暴力手段作為煽動性共謀罪的構成要件。在法律適用上，這一最新立法模式要求檢察官與法官，盡力判斷是否存在恐怖主義或極端主義的暴力行為或目的。

總之，美國煽動罪立法的歷史表明，煽動行為無論在何時都是會受到定罪處罰的。在言論致罪的美國建國時代，刑罰相對表現較輕緩；但因煽動入罪者人數眾多，反而立法本身更容易造成憲法上言論自由與國家不安全之間關係的緊張。在以恐怖主義與極端主義為煽動罪立法重心的和平時代，刑罰相應地是嚴苛的。

事實上，最新的美國煽動罪案件判決說明，美國不僅立法規定是嚴苛的，而在司法上，法院對於煽動性共謀的定罪處刑是同樣嚴厲。在法院看來，這類立法模式下的煽動罪犯罪構成，並不涉及憲法上言論自由與國家安全之間的緊張關係；其煽動的實質，在於恐怖主義與極端主義犯罪。

重心在於怎選擇不同立法模式

美國煽動罪立法給我們的啟示，就是當我們討論香港特區本地的國安立法時，討論重心其實不在於罪名之有無與刑罰之輕重，而在於立法如何選擇不同模式才能適當，及法律如何才能可行。這也是美國當下煽動罪立法的背後邏輯，即在保護言論自由的前提下，立法者與司法者均對於濫用言論自由來追求恐怖主義或極端主義的煽動罪行，施加嚴厲懲罰。

註1：Dave Roos, “The Sedition and Espionage Acts Were Designed to Quash Dissent During WWI,” 21 Sep 2020, History.

註2：Robert T. Reagan (2022). National Security Case Studies.

註3：Suzanne Spaulding, Devi Nair & Joseph Federici, “Understanding Insurrection and Sedition,” 29 Jan 2021, CSIS.

作者是中大香港亞太研究所中國法制研究計劃名譽研究員

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[江照信]