周永新：財政預算案的民生福利

【明報文章】今年剛發表的《財政預算案》，相信是陳茂波自2017年出任財政司長以來最艱巨的一份，因為在草擬預算案時，陳茂波受到以下兩項掣肘的約束︰

減赤字和發展經濟 陳茂波夾兩難

掣肘一，是陳茂波正在兩難之間︰一方面要減少赤字，另一方面要顯示政府仍是有所作為。經過2019年的社會事件和其後的新冠疫情，政府連續幾年出現財赤，市民雖然不會期望今年預算案再大灑金錢，但陳茂波不能因此放軟手腳，尤其特首李家超在過去兩年《施政報告》中，提出了不少發展經濟和改善民生的計劃，就算陳茂波不想讓赤字惡化下去，也不能什麼都不做，必須配合李家超「拼經濟、謀發展；惠民生、添幸福」的目標。

掣肘二，是政府財政在未來幾年仍有赤字，要靠發債才可轉虧為盈。疫情過後，香港經濟持續復蘇，步伐卻未如理想，有停滯不前的危機。而且，近年樓市和股市急速下滑，拖累政府收入大不如前，一些分析更擔心政府財政會陷入結構性入不敷出。如果樓市和股市能夠在短期內好轉，陳茂波或可將政府財政轉虧為盈，但香港的經濟前景能否如陳茂波估算的樂觀，經濟學者有不同意見。換言之，陳茂波在制定預算案時，雖要大力推動經濟發展，但也必須「量力而為」，畢竟經濟前景並不明朗。

筆者不厭其煩的解釋陳茂波制定預算案時的掣肘，因為唯有這樣，評論才有意思，否則批評政府擁有豐厚儲備而不改善民生，並不切實際，而鼓吹政府削減發展項目的規模，亦有違政府「拼經濟」的決心。有了以上理解，以下是筆者對民生福利部分的分析︰

「雨露均霑」的惠民措施

一、今年陳茂波停止向全民派發現金或消費券，實屬明智的做法。由於經濟復蘇不如理想，政府財政有巨額赤字，坊間在預算案公布前並沒有強烈要求政府「派錢」，反而有商人和團體盼望政府發放消費券支撐消費，並規定只可在本地使用。市民為什麼不在香港消費而喜歡到內地，近日已有論者分析，不在這裏重複。總言之，今年財政預算案不派消費券，相信不會引起市民異議。但每個月放煙火，就不用了，就算有贊助，市民覺得是浪費，也有礙宣傳環保。

政府不派錢，陳茂波在預算案中卻為有需要的市民提供協助，這是要配合李家超「精準扶貧」的策略。農曆新年期間，陳茂波在訪問中強調政府要「做大個餅」（預算案說「蛋糕」），希望餅大了，政府就有能力「惠民生」。因此，領取社會保障的市民，包括綜援、長者生活津貼、高齡津貼、傷殘津貼、在職家庭津貼，今年都可繼續得到半個月額外的援助。至於其他過去被視為「派糖」的項目，今次財政預算並非「一刀切」的刪除，一些惠及全民的措施，例如電費補貼，今年沒有了，但一些與中產有關的，例如差餉和薪俸稅的寬減，還是有的，只是數額縮小。市民或許認為政府偏幫「有的」，對「沒有的」支援不足，但政府要減財赤，現在是「雨露均霑」，算是不過不失。

惠民措施方面，較具爭議的有兩項：第一是政府處理公屋居民濫用政府資源的問題。自新一屆立法會上任以來，即有不少議員認為，公屋居民濫用政府資源，政府不僅應削減興建公屋的數量，還應大幅提升「富戶」的租金。關於公屋濫用的爭議，筆者以後再討論，但在這種氛圍下，特別當政府財政有赤字時，陳茂波很難再向公屋居民提供租金津貼，也有違「精準扶貧」的原則。

長者不應成為財赤的「代罪羔羊」

第二是長者交通優惠的問題。問題的癥結，在於兩年前政府將受惠年齡從65歲降至60歲，使原先被認為政府的「德政」，一下子變成長者濫用公帑。陳茂波在預算案中，特別提到長者乘車優惠和為全民而設的公共交通補貼，兩者支出在過去一年都以倍數增加；不過，陳茂波只提要檢討，並沒有提供解決的辦法。筆者認為，政府應就長者乘車優惠作公眾諮詢，凝聚共識後果斷的修訂，否則事情拖延下去，或會造成社會年齡上的分化，長者成為財赤的「代罪羔羊」。

「用者自付」與「能者多付」

二、是關於社會服務「用者自付」的問題。社會服務「用者自付」不是今天才提出，早在回歸之前，因為當時香港政府大幅增加社會福利支出，有意見認為政府無法承擔長遠的財政責任，服務使用者必須付出更多︰一來可以遏止不適當的使用；二來可以幫助政府增加收支。這幾年，政府有赤字，社會服務的支出也大幅上升，於是再有議員提出「用者自付」。

今次財政預算案中，陳茂波可說很巧妙的化解了爭議。首先，「用者自付」只適用於一般公共服務，例如商業登記，市民不會反對政府適當的增加收費，但不應拿來針對公屋租金的水平、公共醫療服務的收費及部分福利服務，例如資助院舍的費用；因為社會服務是政府直接提供或資助的服務，服務收費水平並不是根據市場的供求來決定，主要視乎政府所能提供的資源和合資格使用者的負擔能力，所以「用者自付」並不適用。

此外，陳茂波用了一個相關「能者多付」的原則，藉此提高薪俸稅和物業差餉的上限，使極高薪者和擁有貴重物業的業主多貢獻庫房，這是市民樂意見到的。筆者也盼望，社會服務「用者自付」的爭議，從此告一段落。

還有一項相關的融資問題。今年財政預算案中，為了紓緩長者和殘疾人士對醫療和住院服務的殷切需求，陳茂波提出增加長者和殘疾人士社區服務券和院舍服務券的數目，及他們照顧者所得的支援；不過，這些措施只有短暫紓緩的作用，並不能為醫療和福利服務的融資提供解決辦法，筆者恐怕問題拖得愈久，政府的財政負擔只會愈來愈重。

青少年工作資源重新調配

三、是關於青少年工作資源的調配問題。筆者在這欄講過，現在用於青少年工作的資源必須重新調配。在今年財政預算案中，陳茂波提出要積極落實《青年發展藍圖》的多項行動和措施，主旨是為青年人提供更多內地和海外的交流與實習機會，令青年了解國家發展大勢之餘，同時放眼世界，並透過職業專才教育，提升青年的技能和發展的機會。明顯地，未來青少年工作的重心和方向，將出現重大變化，青少年工作者如何配合，及如何改變現有服務模式，這是未來青少年工作的挑戰。

總括而言，今年財政預算案的民生福利部分，算是中規中矩，紓緩中下階層的生活壓力之餘，也確保赤字不至於惡化。

作者是港大社會工作及社會行政學系榮休教授

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[周永新]