尹瑞麟：解讀夏寶龍提出的「零起點」思維——新公共行政管理方法

【明報文章】早前在香港完成為期一周調研活動的中共中央港澳辦主任夏寶龍，在北京與出席全國政協會議的港澳全國政協委員會面。據媒體引述出席者表示，夏寶龍在會上寄語，港人的努力、創意、成就與善良是有目共睹，但過去的貢獻亦不能全等於未來，在世界變局的新形勢下，港人要有「零起點」思維。

夏寶龍沒有再就此建議的內容作進一步解釋，究竟這是他漫不經意提起？還是港澳辦在港調研後的結論？但無論出於什麼原因，建議是來自中央港澳事務負責人，或許有需要對「零起點」思維所代表的意義，作初步探索。

從行政管理學而言，「零起點」思維或「零基思維（zero-based thinking）」，是從「零基預算（zero-based budgeting）」一詞借用過來，重點是要擺脫現有框架，從零開始思考事物。就以政府預算案為例，每次編製新年度預算案時，約定俗成的方法就是按過去的部門財政支出（或上年度支出額），就工資和原材料價格變動，以及就可能已先前同意增加的人手或服務做調整，年年大致如是。

但在「零起點」思維下，「零基預算」的方法是編製新年度財政預算案時，從「零」基準開始，不囿於上年度或以前預算數字的高低，先重新審視業務活動，決定其優先順序，進而根據成本、效益分析，將有限的資源在新財政年度中做最適當安排和資源配置，甚至重新設定工作或服務流程。

新公共行政管理方法的冒起背境

事實上，無論零基預算也好，或特首李家超經常提到、以目標為本的績效管理（result-oriented performance management）施政也好，以及與此相關的財政預算績效管理（performance budgeting），都被統稱為「新公共行政管理（new public management）」。其出現背境是歐美、日本、韓國、新加坡等地方，自上世紀八九十年代以來，在相繼面對公共財政壓力的同時，國民對政府服務期望日升，兩者不斷形成新的社會矛盾，情况與今天香港面對的相若，因而迫切需要尋找解決之道。

這些國家政府的學習對象，自然而然地投向私營企業。1970年，美國公司得克薩斯儀器（Texas Instruments）人力資源部率先在編製部門預算時，利用零基預算編製方法。及後，由於採納此方法帶來成本績效，遂為公司內部其他部門採用的同時，亦被廣泛推廣至其他美國私營企業及該國部分州政府。誠然，「新公共行政管理」提出的各種方法，絕非解決所有公共行政管理問題的靈丹妙藥，但其他國家在這方面的歷程，反映出他們願意不斷探索和改進的精神。

「零起點」預算編製思維與香港

對香港而言，「零起點」思維看來與年度預算案中極為重視的改善財赤努力相關。以下是若干例子以供說明。

財政司長陳茂波在早前發表的預算案表示，政府會嚴格控制經營開支，將「繼續推行公務員編制零增長」。但這隨即引來論者反問，即那麼「編制外」又如何？翻查過往立法會會議，有不少議程是「審批編制外新職位申請」。論者亦會反問：是否每項新政策都要由外面請人，又「專員」、又「辦公室」、又一批支援文職人員？

事實上在今年預算案發表的同時，政府公布的職位空缺廣告中，不少職位標明是「非公務員職位空缺」，其中包括財政司長辦公室下的引進重點企業辦公室主任、副主任、執行總裁，民航處的合約新聞主任，運輸署的合約電子工程師等。這些職位是屬於「編制內」還是「編制外」？

另一例子，新設於民青局下的關愛隊，其重點工作之一是尋找隱蔽長者，特別是獨居隱蔽長者，提供家訪服務，但相關工作與社會福利署，以至部分受資助或自願性質的社福機構，其現有的服務和人手，是否重疊？利用「零起點」成本管理方法，是否有助找到改善成本效益的空間？

同樣地，由政務司長親自領導的弱勢社群學生擺脫跨代貧窮行動小組，成立至今重點推出「共創明Teen計劃」，其服務亦與現在不少受資助的社福機構服務和目標相近。誠然，這些社福機構不一定能與國泰航空合作，讓參加計劃的學員及友師乘搭飛機，在香港上空翱翔，但這兩者是否需要分兩組人員提供服務？是否可通過某些合作和重設服務程序，找出節約成本的空間？

還有，由於面對移民潮，為填補職位空缺，政府重新聘用不少已退休、享有長俸福利的公務員再加入政府部門工作。我們可否考慮對這些獲重新聘用的公務員以七折支薪？據了解，日本不少大企業都採用此辦法。

此外，造成當前財政儲備減少的一個原因，是由於應對新冠疫情。我們應否檢視過去3年在這方面的支出，找出節約成本的空間？當萬一新一波疫情再爆發時，可避免重犯？

更值得一提的是，以零基預算檢討政府服務，原本隸屬政務司長辦公室的效率促進辦公室，以及前政策創新與統籌辦事處，兩者雖已被改組，但政府內部應擁有相關知識和技術作支援，不用增添人員。

政府應以身作則應對財赤

「零起點」思維在施政方面也可提供不少有意義的想像空間。面對連年財赤和財政儲備減少，特區政府和議員除了提醒市民要準備過緊日子，在節約服務成本方面，亦應起帶頭作用，以身作則。

也不可忽略，夏寶龍表示「香港人的努力、創意、成就與善良是有目共睹」的同時，他提醒人們「過去的貢獻亦不能全等於未來」。夏寶龍所指的是香港面對的內外環境，屬「範式轉移」，要敢於以「零起點」思維為香港探索。

作者是前策略發展委員會成員，曾長期任職國際政府組織、國際會計師事務所

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[尹瑞麟]