簡明宇：政府推動嬰兒園「大躍進」的喜與憂

【明報文章】早前政府公布財政預算案後，公眾聚焦政府赤字、發債及緊縮社會福利開支等問題，卻忽視了一個細小但重要的部分——日託嬰兒園（官方稱為「資助獨立幼兒中心」）的發展。

筆者過去的文章不斷指出香港生育率之低屢屢創世界紀錄，已成香港一大憂患；而低生育率的其中一個原因，乃缺乏具質素的幼兒照顧服務。早前公布的預算案第200段承諾將「分階段增設10所資助獨立幼兒中心，目標是3年內提供額外近900個日間幼兒照顧服務名額」，較目前名額增加近九成，這實不能不說是一大躍進。政府能正視幼兒照顧服務不足問題，加快追落後，固然可喜；然而單純名額上的「大躍進」，是否便足以解決當前有意生育年輕夫婦的憂慮？其背後又是否存有隱憂？

目前國際上通行以3項指標評估一地之幼兒照顧政策優劣，即供應程度（availability）、可及程度（accessibility）和可負擔程度（affordability）。嬰兒園「大躍進」在此三方面的果效如何？

入嬰兒園比大學還難

增加900個名額，對供應程度相信有一定幫助；惟據統計處數據，2022和2023年活產嬰兒數目約為3.25萬及3.32萬，合共逾6.5萬人。假設政府3年內實現其目標，連同目前的1000多個名額（註），資助日托嬰兒園的總額合共仍不足2000個。若未來幾年活產嬰兒數目與目前相當，則適齡嬰兒與名額比率約為1：33。參考最新的政府預算案，教資會資助的第一年學士學位課程名額為1.5萬個，而本年中學文憑試學校考生報考總人數為43,295，比率為1：2.9。換言之，入嬰兒園比入大學還難的情况，仍無法改善。

與鄰近香港的台北比較，本港資助托嬰服務的供應更是遠遠落後。台北2022年活產嬰兒數目為14,528，然而單是公辦民營托嬰名額便有近2500個，尚未包括有政府補助的私營托嬰名額（準公共化服務）4500個，共計接近7000個。再者，台北有接近3000名兩歲以下嬰幼兒由專業保母在自宅照顧，並由政府資助，也就是說適齡人口與資助名額比例是1：3。香港3年後才可能達到1：33，要追及台北水平，以目前方法恐怕是天方夜譚。

父母帶着嬰兒，機動力不高，就近入托十分重要，因此良好的幼兒照顧政策必須令服務信手可及。目前全港中一學額分屬18個校網，而小一則分為36個更小的校網，也是考慮到年紀愈小，愈需就近入學而作出的安排。因此，嬰兒園園網應該比36個更多才算合理。

目前本港嬰兒園只有16間，黃大仙、觀塘、南區、西貢及離島均無服務；即使加上未來新增10間，亦遠不及小一校網之數。去年政府透露未來新增8間嬰兒園位置分別為元朗、觀塘、粉嶺、深水埗及葵青，相信即使「大躍進」完成亦尚未能達到區區有服務。政府年前參考《幼兒照顧服務的長遠發展研究》的建議，修改《香港規劃標準與準則》，把幼兒中心標準修訂為每2.5萬人設100個資助服務名額。嬰園的3年「大躍進」恐仍離這標準很遠，更莫說就近入托。

台北情况又如何呢？台北目前有83間公辦民營的托嬰中心、57間托育家園（小型托嬰機構），另有百多間準公共化托嬰中心，接近300個服務點分佈各區。此外，有4000多名登記專業保母散在社區內，甚至比較偏遠之地，透過政府提供平台，撮合有需要的家庭及保母，由保母在自宅提供照顧嬰幼兒服務。在服務可及度方面，香港又再落後台北一大段路。

嬰園費用 比大學學費還貴

即使托嬰服務充裕且就在附近，若費用高昂，也是可望而不可得。目前香港嬰兒園月費不一，介乎4385至6710元之間，中位數為5667元。香港公立大學資助學士學位學費，全年僅為42,100元（月均3508元），也就是說嬰兒園收費比大學還要貴。儘管政府有學費減免計劃可供申請，其門檻為3人家庭月入28,035元，只稍高於在職家庭津貼的門檻（月入2.6萬元）。設想一對夫婦月入共3萬元，嬰兒園費用便佔其六分之一，扣除後只剩2.5萬元，落入低收入戶狀况。

若比較台北情况，香港政府對家長的補助可說極其嚴苛。台北公共托育中心每月收費折合約2700港元，惟入托便可分別取得由中央提供約1700港元補助，及台北市政府的友善托育補助約600港元，兩者均免入息審查，扣除補助後家長實際每月僅支付約400港元；對弱勢家庭，政府按狀况另提供額外補助。看來支援育兒政策方面，香港實在有待改善。

「大躍進」會影響服務質素嗎

其實，以上3項指標尚有一重要前提——具質素的服務。前提不備，一切枉談。香港嬰兒園質素目下如何，並非三言兩語有結論，故筆者無意在此討論。筆者想提出的是政府的嬰兒園3年「大躍進」計劃，對嬰兒園質素有否影響？筆者所憂並非硬件方面，只要政府願意付鈔自無問題；軟件方面反而是令人擔憂之所在。

按規定，嬰兒園必須以1：6的人手比例聘請註冊幼兒工作員。雖大部分本地專上院校提供的兩年或以上幼兒教育課程均可註冊，然而嬰幼兒在不同成長階段有不同發展需要，需要成人去刺激、輔助及滿足。目下幼兒教育課程內容大幅傾向3至6歲兒童的發展需要，而極少涉及兩歲以下。專上院校這種課程設計無可厚非，因其絕大部分畢業生均入職幼稚園而非嬰兒園。問題是他們一旦畢業便可註冊為幼兒工作員，直接任職嬰兒園，而他們的職前培訓卻不足。

論者或會認為現存嬰兒園不也是聘請這些畢業生嗎？現時的應對是「以老帶新」以補職前培訓不足，新入職者由經驗老到者帶着邊做邊學，尚可慢慢累積經驗，了解及適當回應兩歲以下嬰幼兒的需要，進而促進其成長。然而嬰兒園名額在3年內增加900個，幾乎是現時一倍之數，這樣便需大量聘請新入職的幼兒工作員，那麼究竟有沒有足夠「老鬼」去帶這些「新丁」？加上，新建的嬰兒園在場地規劃和設計、為不同月齡的孩子準備合適餐單及日常活動流程安排等，亦極需富經驗者籌謀。

此外，嬰兒園受社署監管，而幼稚園受教育局管轄，兩者要求完全不同，一般幼稚園校長對前者的要求並不熟悉。換言之，如何物色合適的嬰兒園管理人員亦將是一大難題。在合適人手不足的情况下，嬰兒園名額「大躍進」的代價必然是質素下降，當局不可不察。

搶人才 致加費壓力上升

不難想像，嬰兒園營運機構將如港府一樣要「搶人才」，而最直接方式就是加薪，以確保其所辦嬰兒園有足夠「老鬼」；惟加薪又會提高營運成本。除非政府增加資助，否則新增成本唯有轉嫁至服務使用者，最終令嬰兒園月費上升，進一步削弱嬰兒園服務的可負擔程度。

若政府按照《香港規劃標準與準則》設置嬰兒園，則註冊幼兒工作員的需求必愈來愈大。當局宜將其進一步專業化，有別於專注3至6歲的幼稚園教師專業，並鼓勵專上院校開辦幼兒工作員課程，邀請剛退休或現任資深幼兒工作員或嬰兒園主管擔任導師，傳授實作經驗，以確保有充足及穩定的人力供應。

政府鼓勵生育，而有意生育的年輕夫婦所需是高質素、方便可用、費用可負擔的幼兒照顧服務。今政府增加嬰兒園供應量，自是德政，但即使多幾個3年「大躍進」恐怕也難滿足目下幼兒照顧的需求。政府需有突破性的思維，推出嶄新措施，才能徹底追回落後。

註：見社會福利署網站「幼兒中心服務」頁面

作者是獨立研究員

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[簡明宇]