周永新：港人為什麼貧窮 如何精準扶貧

【明報文章】本月中，勞福局向立法會福利事務委員會遞交文件，內容是報告第五屆扶貧委員會自2023年1月成立以來的工作進度。政府自2021年後沒有再公布《香港貧窮情况報告》。行政長官李家超於2022年發表的施政報告，提到政府將重組扶貧委員會，探討應對貧窮的辦法，採用的是「精準扶貧」策略，初步針對的對象包括劏房戶、單親家庭和長者。

「貧窮線」到「精準扶貧」

應否訂立「貧窮線」的爭議，這欄過去多次討論，不再重複。必須指出的是：政府所以訂立貧窮線，最初的作用並非要宣揚政府的扶貧力度，或窮人數字降低了多少；而是透過統計分析，識別誰是香港的窮人？及他們為什麼貧窮？現在政府要「精準扶貧」，就是在「貧窮線」的基礎上，進一步達到扶貧目的。

現在沒有貧窮線報告，政府怎麼知道貧窮的成因？又怎樣選取「精準扶貧」的對象？筆者覺得政府是有做分析的，相信也參考了學者所做的有關研究。今年2月1日，香港教育大學的朱岳峰和周基利兩位學者，在《明報》發表了一篇關於香港貧窮的研究文章，題目是〈動態貧困數據：制訂長遠和精準扶貧政策的指南針〉。這是一篇運用香港貧窮大數據分析的文章，採用的研究方法未必為大眾熟悉，結論卻是市民普遍看得到的現象。

以下按照貧窮成因、扶貧措施兩方面，簡單介紹兩位學者的文章內容。

兩學者提出導致貧窮的因素和對策

據朱岳峰和周基利的分析，導致持續貧窮的因素有以下幾項︰（1）戶內有較多兒童和長者；（2）戶內有較少工作的成員；（3）戶主是女性或教育水平較低；（4）家庭居住於公共房屋或資助出售房屋。

兩位教大學者得出導致持續貧窮的因素，與過往同類研究的結論相近：（1）長者所以貧窮，離不開香港欠缺完整的退休保障制度；（2）如果戶中只有1至2名基層工作的成員，這戶容易成為在職貧窮家庭；（3）如果戶主是女性，尤其是單親家庭，她們為了照顧子女而留在家中，容易成為貧窮家庭；（4）如果住戶屬公屋居民，他們入住時已是低收入家庭，較高機會成為貧窮家庭。

比對領取綜援的住戶分類數字，可見教大兩位學者所得結論與現實相若——2024年3月31日的199,205宗綜援個案裏，一半以上領取綜援的原因是年老（111,633宗），其次是健康欠佳（27,855宗）、單親（20,192宗）、永久殘疾（17,104宗）。以上幾類住戶，多沒有工作的成員。

最近有人質疑，綜援使人「躺平」，因綜援金額高於一般工作所得。事實是，領取失業綜援的個案只有16,943宗，佔不到整體個案的10%，怎樣看也不能說綜援「鼓勵」市民不工作。

綜援的作用是保障市民基本生活，筆者多年研究貧窮問題，看不到市民會為了領取綜援而不工作；看到的倒是一些市民為了避免遭他人標籤「食綜援」，儘管連基本生活都無法維持，也不願申請。

綜合朱岳峰和周基利文章中的分析，與現在政府的「精準扶貧」對象，包括長者、單親家庭、劏房户（政府估算3類扶貧對象的人數分別是：長者555,300人，單親戶213,300人，劏房戶214,200人），可說不謀而合。

教大兩位學者還提出幾項精準扶貧建議：（1）改善經濟支援措施，特別針對貧困家庭中的兒童和長者，包括改善長者醫療服務、提高福利金額；（2）關注貧窮家庭成員身心健康的不良影響，提供心理健康支援服務，特別是成長中的兒童和青少年；（3）對於有工作人口的家庭，推行家庭友善政策，幫助他們平衡工作和家庭生活；（4）提供技能訓練和職業發展機會。

以上建議切中時弊，與政府在呈交立法會文件提及的措施十分相近，例如針對基層家庭兒童的「共創明Teen計劃」、在各區設立「社區客廳」、加強社區支援服務等。不過，政府改善基層市民生活的措施，總給人零碎的感覺，欠缺策略，效果似有若無。這樣，政府的扶貧工作可以怎樣改善？針對長者、低收入家庭及青少年的貧窮問題，筆者有以下建議。

合併長者綜援與長者生活津貼

一、長者扶貧策略方面，建議合併長者綜援與長者生活津貼，因為兩者的作用都是為了保障年長市民基本生活，而兩者的分別在於申請人的入息和資產限額。不過，申請時申報的入息和資產是會變動的，特別是領取長者生活津貼的長者，一旦他們的資產減少了，他們可能符合資格領取長者綜援。換言之，政府仍欠缺一套保障年長市民基本生活的制度，令一些生活貧困的長者無法得到扶持。

長者貧困的另一個因素，是得不到適當的醫療照顧。政府近年積極發展基層醫療服務，並且針對長期病患長者，引入公私營醫療協作計劃，總算踏出改革的第一步。不過，要做到「一長者一家庭醫生」，相信再過十年八年都無法實現。政府現在可以做的，是擴大長者健康中心和地區康健中心的服務範圍，減輕公立醫院壓力之餘，更可讓長者在區內得到適當的醫療照顧。

本港實質工資有待改善

二、扶助單親和低收入家庭脫貧的策略方面，政府近年引入的措施包括最低工資、在職家庭津貼，及向輪候公屋市民發放現金津貼。低收入家庭所以貧窮，絕非因為有工作能力的成員不願工作，而是本港實質工資有待改善。到了今天，每月工資中位數仍然維持在2萬元左右，即380萬打工仔中，有一半人的收入在2萬元以下。若然住戶中只有一個成員就業，便很容易成為在職貧窮家庭。

為什麼香港的工資水平長期沒有顯著改善？原因是本港產業多年來倚賴金融和地產。李家超上任後積極發展創科產業，惟成果並非三五年可見。陳茂波今年發表預算案時也明言，現在能夠做的是提高旅遊業收益，甚至以每月放煙火去吸引遊客。但遊客是否願意多留港一兩天，看來除了多辦盛事，政府還要多做工夫。

解決兒童貧窮問題 首要改善住屋

三、兒童和青少年的扶貧策略方面，李家超推行的「共創明Teen計劃」，以及2022年底發表的《青年發展藍圖》，長遠對青年脫貧應可發揮積極作用。惟青年人能否得到合適技能訓練、畢業後能否找到「學有所用」的職位，還要看特區政府「融入國家發展大局」計劃所收到的效果，否則年輕一代接受了訓練恐仍欠上流機會。

在協助貧困家庭改善生活方面，最重要也是最根本的，是解決他們的住屋需要。試想：如果兒童住在狹窄劏房，他們的學業難免受影響、與家人的相處難免出現張力、個人情緒難免波動、對自己的前途難免欠缺自信。

政府對於解決劏房問題的決心，筆者絕對支持。近日有人批評公屋成為政府的沉重財政負擔。這樣的評論，是罔顧過去近70年公屋發展所得的成就。實情是公屋建設促進了香港工商業發展，公屋居民成為新市鎮的「開荒牛」，協助新市鎮建設，廉宜的租金使公屋居民的下一代有上流機會。因此，要解決兒童貧窮問題，首先就得讓他們有適當的住屋。

扶貧工作是漫漫長路，政府必須持之以恒。「精準扶貧」是在貧窮線上踏出新一步。

作者是港大社會工作及社會行政學系榮休教授

（本網發表的時事文章若提出批評，旨在指出相關制度、政策或措施存在錯誤或缺點，目的是促使矯正或消除這些錯誤或缺點，循合法途徑予以改善，絕無意圖煽動他人對政府或其他社群產生憎恨、不滿或敵意）

[周永新]