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鍾芯豫：垃圾按量收費、分段推行還是另闢蹊徑？重思香港減廢的下一步
【明報文章】繼早前延遲實施都市固體廢物徵費後，經過一系列試行計劃，今年5月底政府正式宣布暫緩徵費，未訂下確實的推行日期。坊間有環保團體不滿沒有落實徵費的日期，憂慮政策會無疾而終。早前環境及生態局長謝展寰接受訪問時，將焦點轉移至焚化爐發展，主張透過加強下游配套來應對「垃圾圍城」危機。由此看來，政府內部正重新斟酌都市固體廢物按量徵費的可行方案和機制，才確定下一步走向。
社會對垃圾問題的解決方案，鬧得熱烘烘。回顧歷史，現時討論的3種方案，恰恰與2013年可持續發展委員會所做的垃圾徵費研究結果不謀而合。早在2000年初，當時政府已洞察到香港將會因土地資源不足，而面對堆填區爆滿的問題。隨着導致堆填區飽和的威脅漸增，遂委託可持續發展委員會諮詢公眾，討論香港如何落實垃圾徵費。2014年報告完整提出控制垃圾的方案，包括徵費、增設回收點等。按量徵費並不在建議的首列；最後確認這個選項，大概是因為按照數據和其他地區的經驗，按量徵費是透過財政誘因而最有效鼓勵個人減廢的選項。
經歷3年多的新冠疫情，在宏觀經濟狀况低迷的情况下，要落實一項牽涉收費和帶來生活習慣不便的政策，確實不容易。難怪面對此起彼落的反對聲音。
減廢是國際城市必須應對的挑戰
狄更斯《雙城記》開首道：「那是最好的時代，那是最壞的時代。」筆者認為，我們應該抓緊這個全民討論環保議題的難得契機，讓市民意識到個人行為對推動保護環境和氣候行動的重要。香港於2020年訂立了2050年前達到碳中和的目標。廢物處理佔本港整體碳排放約7%，因此「全民減廢」是碳中和的關鍵，與「淨零發電」、「節能綠建」、「綠色運輸」並列為四大減碳策略。在改善環境質量、應對氣候變化，以至提升生活素質的層面上，減廢是香港作為國際城市必須應對的挑戰。
目前兩個可能發生的情境，分別是繼續推行垃圾按量徵費，或採取其他減廢策略。筆者將羅列兩條路徑的利弊，讓社會研究討論。
路徑一：分階段落實按量徵費
垃圾徵費在14個地點「先行先試」後，各傳媒朋友和環保團體均積極研究徵費的可行性。當中，大眾最關注和政府最擔心的是欠缺配套，及監管地點如何有效執法。若要繼續沿用按量徵費這個執行上較複雜的模式，最可行的方法是分階段徵費。
住宅方面，筆者建議按量徵費在大型私人屋苑和公營房屋率先試行。廚餘佔香港都市固體廢物的三成，因此廚餘問題是香港實踐垃圾徵費的其中一個最大難關，也可以說是比其他城市面對更大的挑戰。論回收配套，公營房屋現存的設施最充足，全港九成公共屋邨已安裝智能廚餘回收桶，環境及生態局預計本年7月全港所有公共屋邨完成安裝回收桶。
另一方面，政府應該在宣傳推廣上，重點向市民解說回收配套和垃圾徵費是「先有雞還是先有蛋」的問題。在啟動徵費之前提供全面的回收配套，於香港這個自由市場下是巨大挑戰。當未能夠確保回收率，許多回收商礙於運輸成本高，不會願意提供固定的回收服務。在其他城市實踐徵費的進程裏，也是先開始徵費，鼓勵市民開始分類，再產生商機，吸引更多回收商提供完整的回收服務。所以在徵費初期階段，可以向市民提供更多支援和收費豁免。
筆者在實地調研和居民訪談中，了解到一些執行廚餘回收的難處，例如街坊不懂智能廚餘回收桶的操作、盛廚餘的膠袋無處方便棄置等。為解決這些問題，政府開始撥款予下游回收商，過去數月派推廣員到廚餘機的位置，教育市民正確使用智能回收桶的方法和背後的環保教育意義。
至於機構層面，當然要政府部門身先士卒。筆者得悉官方機構如生產力局在試行計劃前，已積極在辦公室內部推行類似政策，模擬徵費的效度。「三無大廈」（無業主立案法團、居民組織及管理公司）應該在首階段豁免徵費，甚至改用按量徵費以外的其他方式鼓勵回收和減廢。
除了執行時間表和回收配套，當局也應重新審視宣傳推廣的主要信息，向社會解說垃圾徵費的用途。政策的前提不是要「懲罰市民」而收費，更不是透過這些徵費來增加政府收入，而是希望透過經濟誘因鼓勵大家提高回收率。
路徑二：另闢減廢方案
誠如上文提到，環境及生態局強調即將興建的焚化爐，有助緩解「垃圾圍城」問題。然而，第一個新建焚化爐還未啟用，加上第二個焚化爐連選址也未通過，遠水不能救近火，我們還是要積極鼓勵市民和商界減廢回收。
其中一個按量徵費以外的方案，是按戶劃一收費，費用水平與全港當年的人均垃圾量掛鈎。此舉可減低監管成本，惟鼓勵減廢的效度未必太高。我們也可以引入其他鼓勵市民回收的機制，例如若某個大型屋苑的整體回收率提高，可以豁免該屋苑所有住戶的收費。早在2014年，淘大花園試驗垃圾徵費計劃也有類似成效，於一個月內，按幢徵費減廢8%，按戶收費減少約15%垃圾（註1）。全港劃一收費，對個人住戶的減廢成效預期會遠低於8%，但相信也是重要的第一步，讓社會逐步適應模式，再配合其他提升回收的正面誘因。
政府將採取哪條路徑，仍是未知之數，但未來的政策制訂必須採取系統思維，方能達到全面綠色經濟轉型。2020年《科學》（Science）期刊上一篇論文令我尤其深刻，內容說研究證明只需要10%的新冠疫後經濟援助金，已能夠有效達至《巴黎協定》下的綠色能源轉型目標（註2）。
面對環境危機 須採取系統思維
筆者早前到訪各區的夜繽紛活動，樂見社區活動帶動人流和經濟發展，同時看到一次過餐具、膠瓶、精美裝置等充斥場面；近期政府積極推動大型活動吸引旅客，當中也不時出現大規模派發膠水樽、紀念品的場景。若香港政府有決心應對氣候變化和各種環境危機，必須認真採取策略性的系統思維，制訂更多產生連帶效益的政策。此舉也會讓市民看到政府的決心，更願意分擔整個城市的減廢責任。
國家「十四五」規劃強調生態優先、開啟綠色新時代。香港定位為國際綠色金融和綠色科技中心，在國家達到碳中和當中，發揮重要的帶頭作用。香港擁有豐富的生物多樣性，相信你和我也不希望這個優美的環境滿佈垃圾，需要覓地興建更多陣陣臭味的堆填區。筆者期望香港推動經濟發展的同時，不忘保護環境，進而透過生態保育激發經濟動能，真正實踐「綠水青山就是金山銀山」的生態文明建設發展理念。
註1：〈淘大花園按戶徵費減廢一成半〉，2014年8月4日，now新聞
註2：Andrijevic, M. et al. (2020), COVID-19 recovery funds dwarf clean energy investment needs. Science, 370(6514), pp.298-300.
作者是氣候變化倡議者和研究員
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