觀點
張炳良：範式須變（三）：管治若園藝 不讓行政主導變行政孤立
【明報文章】2022年7月1日，香港回歸祖國25周年，現屆特區政府就任，國家主席習近平發表重要講話，其中要求提高治理能力、增強治理效能、轉變治理理念、加強管理、改進作風、敢於擔當，把有為政府與高效市場更好結合，展現良政善治新氣象。
國際上不同政體，莫不以追求善治與問責為治理改革的持續目標。2019年動亂之後中央重塑特區政治秩序，強調提高治理能力，有特別針對性。那過去的治理體系有否失效？
治理體系是否失效
九七回歸，延續英治晚期所謂行之有效的行政主導體制，肯定政務官精英的能力，原公務員制度全套過渡。那時就「港人治港」有一定的共識，類社會契約，包括賢能管治、市場為本、法治社會、程序公義，並循序發展民主達至雙普選。同時不乏制衡行政的機制——獨立審計、議會監察、資訊開放、人權保障、司法覆核等，公民社會及媒體高度活躍，多元政見競爭共存。故縱使政制並非完全民主，但實質的開放與問責程度及治理表現媲美先進國家，別具特色。
不過回歸並未經歷真正去殖，不少人停留於之前的管治及發展思維，居安思危意識不足，常在變與不變之間徘徊。但平情而論，儘管挑戰折騰頻仍，尚可交出相對出色的治理成績表——按世界銀行全球治理指標，直至2019年之前與新加坡並居亞洲前列，總體表現優於經合組織（OECD）富裕國家的平均水平（註1）。國際學者有形容新加坡為「非自由的民主」（illiberal democracy），那香港可算是「自由的有限民主」而管治有效的體制了。
為何回歸後管治日陷困頓？主因並非行政失敗，而是政治失衡失序。「官僚病」普世皆見，香港也不例外，但政府效率比英美澳加等地為高，曾致力於管理改革。官僚精英以為可延續及再生產行政能量而疏於政治的經營，2002年實行司局長政治委任制後未見改善，多了政治化妝但官本位文化未改，政治與行政缺乏有機整合。政府有權無票，議會及政黨有票無權，2010年代泛民走向偏激，議會拉布、社會內耗、改革停滯、責任政治失落，2019年反修例演變成癱瘓政權。
由亂轉治，首重國安與忠誠。幸好制度韌性猶存，亂後行政復元較快，惟原有治理倫理和體制邏輯備受批判，有把一總失效歸咎公務員懶政或「染黃」、政務官欠缺擔當，把行政主導不振歸咎選舉政治及議會政黨化（包括泛民的抵制）。選舉改制，大幅收窄地區普選成分，以排除任何干擾破壞；為保障行政主導而弱化議會；為防範泛政治化而變得怕政治，或欲去政治。舟靠水載，政寓於民。若疏導與整合社會政治的機制不彰，只重鞏固行政權，靠中央監察和介入，難以鍛煉好「港人治港」應有之體質。
不能想當然
今行政可完全主導立法和決策，議會再無反對派，議事效率加速，但不等於完全不受牽制及可迴避問責。政府積極制訂各項政策宏圖，官員注重表現，反應快了，動用公共資源並不吝惜，立法會也對撥款大開綠燈，但不能盡想當然。單肯花錢不保證效果必達；政府有為，不能取代市場動力或漠視經濟現實，也不能假設政府內部已能想透一切，只剩執行的技術問題。治理上doing things right（辦好事） 及doing the right things（做對事），屬不同層次的要求。
重大政策若涉中央決定及國家安全，如《基本法》第23條立法，順利快速通過，政府毋須憂心游說。惟不少決策涉及移風易俗（如環保、抗疫、禁煙）、生態系統改造（如旅遊、創科），更多的影響個人、業者或社區利益，不是簡單的是非對錯，而是利害取捨、抓大放小的平衡藝術。議員們自覺須配合／遵從行政，但不會全不作為，不少在經濟民生及行業議題上頻「落單」。若說官僚避險，需議員盯緊，那可靠什麼機制去提升議政能力，確保議員也負責？
決策忌蹉跎，致初心受疑、原有社會支持散失。垃圾徵費籌劃經年且已立法，卻須急煞車，暴露不少問題。回歸後基建及房屋發展項目，受制於不斷加碼的城規、環評及地區諮詢等要求，讓人批評程序凌駕結果。拆牆鬆綁才能為施政「纖體」，不過精簡程序仍須顧及效率以外如成本效益、分配公平及長遠公共利益等基本價值。單求速度不及其餘，為求表現致短期行為，也會造成惡果。最近珠海市1號線有軌電車通車3年多便要停運拆除，乃一顯例（註2）。
魔鬼在於細節
現屆政府突出「以結果為目標」，展示坐言起行。香港公共行政不乏目標管理的傳統，早如1970年代起，按麥肯錫（McKinsey，時譯麥健時）顧問報告書實行項目為本的政策管理；1990年代起，各政府部門及公共機構制定「服務承諾」；1997年首任行政長官董建華確立「目標為本的管理」；與每年度施政報告一同公布的施政綱領，於各政策項目範疇詳列措施與指標。惟光有願景及目標不夠，因為魔鬼在於落實（delivery）的細節。
執行既須科學（分能分工、知識資訊、活化流程），也涉藝術（克服官僚主義、界別利益，化消極為積極等），應付各類短期行為和社區鄰避心態（NIMBY），以及全球皆見的大型基建滯後和超支風險。影響公務績效的除行政流程外，更涉政治、經濟、法律、人力、民情以至外圍因素，不能完全科學量化，或靠KPI（關鍵績效指標）、成立大量專組。協調不足，固易縱容部門主義、各自為政，但過多統籌也會造成架牀疊屋、頂層超負荷，既逆「扁平政府」的管理原則，也易模糊責任。
科技日新月異，但現代社會風險處處，天災人禍及不可預計事故不止，氣候變化和地緣政治加劇。逆境多變，乃治理須面對之新常態，執行力需與環境緊密互動。決策和執行方案，要避免政府和建制圈內groupthink（集體迷思），造成與民間的認知鴻溝，官有官急，民有民怨，行政主導過頭反成行政孤立。
管治若園藝
新制下行政權威不受挑戰，反政府、煽仇恨已屬非法，街頭抗議也變稀有，對立媒體倒閉，但政府仍憂慮「軟對抗」，處處防民。2021年立法會選舉及2023年區議會選舉，30歲及以下年輕選民的地區投票率只得6%至9%，政治疏離心態普遍。特區似較易去管，但施政是否便順暢無阻，若肯實事求是，並非盡然，亦不必然，民心脆弱則底氣不足。
治大國若烹小鮮，須不文不火，治港何嘗不是？管治若園藝，需陽光風雨沃土、灌溉施肥適度。現代治理需行政卓越與政治智慧結合、官產政社協同，不迷信行政型政府，不追求虛妄，以為民主選舉必達善治，嘴巴或拳頭治國失敗的例子多的是；但民主制衡可讓公權力謙卑，不善掌握民心卻剛愎自用則問題也大。
新加坡的管治成效，近年備受國際及內地推崇，它是怎樣治理得看來頭頭是道？前總理李顯龍總結該國經驗，歸功於社會凝聚、長期規劃及政治穩定與信任三大因素，讓國民自豪，對政府能力有信心。新加坡行普選型議會民主制，長期一黨獨大，但執政黨具強烈憂患意識、追求賢能、不甘平庸、不單靠行政強勢，而是每次選舉後修正政策及修復體制的步子快而準，讓民意得起作用；近年刻意容納議會反對派（註3），表現執政自信。
香港經歷了上世紀的行政化、專業化，至回歸後政治化（甚至泛政治化），現再行政化。但硬實力外，治理也需軟力量。「治」不單「止亂復序」而已，更須重建「治」背後的社會凝聚和共識。由治及興，「興」靠拼經濟，「治」靠爭民心、擴參與，讓港人重拾自豪。
註1：共有六大指標——發聲與問責、政治穩定及無暴力、政府有效性、規管質素、法治，及控制貪腐。2018年香港在「發聲與問責」的評分為61.17（100為滿分），高於新加坡的41.26；但2019年後香港此項評分急挫，由該年51.21分跌至2022年（最新）35.27分。
註2： 「澎湃新聞」，〈停運3年後珠海有軌電車宣布拆除：成本高、客流少、無法發揮規模效益〉，2024年5月7日。
註3：1980年代新加坡引入非選區議員制（NCMP），若反對派在大選中選區全敗，或合共獲勝少於該數，仍可以透過NCMP使其佔國會一定議席，憲法現規定NCMP最多達12席；2020年大選後確認主要反對黨官方地位。
（作者按：上兩篇刊2024年5月6日及6月12日《明報》，本篇為終篇）
作者是前運輸及房屋局長（2012-2017）、香港教育大學前校長（2008-2012，時稱香港教育學院），現為教大公共行政學顧問
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