觀點
林緻茵：如何解決西九文化區的財政問題
【明報文章】自文化體育及旅遊局成立後，文化、體育和旅遊成了一體化策略。在過去的專欄中，筆者有不少體育和旅遊的相關評論，這次就集中討論西九文化區的前景。目前西九正面對財赤：據西九管理局2022/23年度年報，未計折舊、攤銷及融資成本前的基本營運赤字為7.18億元，預計現金儲備至明年6月會耗盡。西九管理局已向政府提出財政方案，行政長官李家超表示很快會有定案，但重申管理局是自負盈虧的機構，並指無論最終有何決定，文化區為未來發展訂立KPI（關鍵績效指標）將十分重要。
作為香港最大的文化基建，西九前途涉及重大公眾利益，亦直接影響香港作為國家中外文化交流中心的角色。若西九財政陷入斷裂，將是最壞結果。現時以公營機構模式管理西九，目的是提高其管理彈性與內容創新能力。假如政府收回西九，能否達到相近效果？如繼續以現有模式管理，政府為文化區未來發展訂立KPI，又是否確保其可持續發展能力的最好方法？若要訂，應如何訂？
收回西九 非最佳方案
就西九財政問題，社會各界正探討不同方案：一是由政府收回西九管理權；二是維持現有管理模式，但同時須有一套可持續的財務方案，避免西九成為公共財政負擔。
要分析第一個方案的可行性，我們需回到最根本的問題：既然康文署的職責就是管理博物館和表演場地，為何當初仍要成立西九管理局？康文署的發展理念跟西九並不相同，前者以推動普及文化藝術為目標，主要服務對象是本地居民；後者的目標群體更廣闊，涵蓋國際藝術社群。要開展國際文化藝術交流的條件，就是要貼近最前沿的藝術文化趨勢，而公營機構在人事、財務和管理上的彈性，能夠令它比政府部門更迅速回應藝術市場變化；其靈活的用人機制，對於具備國際經驗和人脈的藝術行政人才而言，也具有較高吸引力。由康文署接管西九，與成立西九管理局的原意有所牴觸。
商業項目建成後 問題就迎刃而解？
若第二個方案，即維持現行管理模式是較佳的出路，那麼西九正面對的財赤，到底是出於規劃問題，還是營運問題？政府在協助解決西九的財政問題上，應該擔當怎樣的角色？
從公共行政角度而言，公營機構的特點在於它既以滿足公共利益和需求為目的，同時在財務上獨立於政府。西九提供的設施和服務，屬非牟利性質；而為了讓西九自負盈虧，當初西九的規劃是透過酒店等商業項目，支持文化藝術設施的營運。惟過去10多年間，先建成的卻是非牟利項目。那麼，在商業項目建成之後，西九是否就能夠達到自負盈虧？如答案是「可以」，在商業項目建成之前，短期內再游說政府以不同形式支持，就是一個爭取時間（buy time），避免西九陷入財政斷裂的可行方法。
KPI如何適用於公營文化機構
相反，若問題癥結是營運的可持續性（即商業項目建成後，西九也不一定能夠走向自負盈虧），那麼為西九未來發展訂立長遠可行的KPI，也是無可厚非。惟KPI只是一種工具，工具的設定視乎機構的目標與策略。為西九訂的KPI，應該符合幾個原則：（1）與西九的長遠財務規劃方案掛鈎，確保西九能夠在一定時間內達至自負盈虧；（2）由政府與西九共同制訂，確保KPI符合西九的營運模式；（3）充分考慮公營文化機構的特質，KPI不應單從財務角度出發。
KPI源於商業管理，但公營文化機構卻有別於商業機構。當一個商業機構面對收支不平衡，縮短營業時間和日數等，有助壓縮開支；公營文化機構卻需透過舉辦恒常活動，方能創造贊助、門票、周邊消費等收益與文化影響力。假如KPI對西九的資源運用施加太多限制，就可能失卻了以公營機構模式管理西九的意義，西九亦會為迎合KPI的要求而大幅節流。文化設施本身一定虧本，最容易的方法，其實大可把博物館關掉數天，減少開支，從數字上滿足財務要求，但這就有違文化機構的發展原則。
為西九而訂的KPI，亦應有別於政府部門。以康文署的管制人員報告為例，在「文物及博物館」一項裏，署方是以博物館入場人數、展覽數量等為績效指標。部門設「績效指標」（performance indicators），是為了確保部門的營運能夠符合成本效益，並達到特定政策目標。它有別於政府為推動更宏觀的政策或發展目標而訂的「關鍵績效指標」（key performance indicators）。推動香港成為中外文化藝術交流中心，是政府的重要發展目標之一。為西九訂的KPI，應反映西九在推動國際文化交流上的角色，例如舉辦中外文化交流活動的最低數量、成功吸引的國際訪客數量等。這些指標既有助西九發展，同時可確保資源投放在政府的發展目標上。
要更宏觀地看西九發展
各地不少文化區都會公開其「影響報告」（impact report）。當局可參考這些報告，讓西九的發展指標更能夠與國際接軌。這些報告反映了兩點：第一，國際級文化區不會只有財政上的發展指標；第二，他們不會只重視可見的、可以量度的指標。以旨在活化2012年倫敦奧運主場館一帶的倫敦東岸文化區East Bank為例，文化區的可及性（accessibility）、居民的認同程度、研究產出、籌款能力等，都是報告提及的重要產出。KPI的好處是把成果量化，但這也正是它的不足——不能量度的成果，不代表不重要，尤其在文化藝術領域中，觀眾鑑賞能力、各種實驗性的作品的開發等，均難以被量化。
至於怎樣的發展策略才具可持續性，筆者曾參與西九的國際文化高峰論壇，聽取各地文化區的營運經驗。上述的East Bank佔地較大，由不同功能的建築與場地（如倫敦時尚學院、倫敦藝術大學、奧林匹克公園等）集結起來，形成完整的藝文生態系統；澳洲墨爾本藝術區總監表示，文化區需要融入城市結構，才能夠使本來對文化不感興趣的人認同文化區的意義。
這些經驗帶出了幾點：除有待建成的商業項目，西九還需要哪些功能，方能創造更完整的生態系統？這個生態系統是否需透過與西九的地區行政，以及其他文化政策互相配合，才能形成？這些問題涉及西九的策略定位。若把問題簡化成收回西九，或以KPI大大限制西九財務，而沒有其他政策配合，則既無助推動其持續發展，亦浪費了香港最重要的文化基建。
作者是公共政策顧問
■稿例
1.論壇版為公開園地，歡迎投稿。論壇版文章以2300字為限。讀者來函請電郵至[email protected]，傳真﹕2898 3783。
2.本報編輯基於篇幅所限，保留文章刪節權，惟以力求保持文章主要論點及立場為原則﹔如不欲文章被刪節，請註明。
3.來稿請附上作者真實姓名及聯絡方法（可用筆名發表），請勿一稿兩投﹔若不適用，恕不另行通知，除附回郵資者外，本報將不予退稿。
4. 投稿者注意：當文章被刊登後，本報即擁有該文章的本地獨家中文出版權，本報權利並包括轉載被刊登的投稿文章於本地及海外媒體（包括電子媒體，如互聯網站等）。此外，本報有權將該文章的複印許可使用權授予有關的複印授權公司及組織。本報上述權利絕不影響投稿者的版權及其權利利益。
（本網發表的時事文章若提出批評，旨在指出相關制度、政策或措施存在錯誤或缺點，目的是促使矯正或消除這些錯誤或缺點，循合法途徑予以改善，絕無意圖煽動他人對政府或其他社群產生憎恨、不滿或敵意）
