周永新：李家超開創的民生福利發展新路向

【明報文章】在香港特別行政區成立27周年酒會上，行政長官李家超發表簡短講話，主調離不開「拼經濟、謀發展、惠民生、添幸福」。這樣的施政方針，其實自李家超出任特首以來，已成為這屆特區政府必須悉心以赴的目標。過去兩年，李家超的首要工作無疑是要維護國家安全。而隨着《基本法》第23條完成立法，這個特區政府的憲制責任，經過27年折騰，總算告一段落。李家超現在可以把注意力全方位轉向振興經濟、改善民生。

民生福利的3個關注

香港的經濟出現什麼問題，留待經濟學者分析；至於民生福利方面所關注的，大致歸納為以下幾項。

一是人口老化帶來對各項福利服務的殷切需求，以及對人力供應和市場消費產生的影響。簡單來說，為應付人口老化，政府必須增加安老服務方面的支出。而由於勞動力下降和消費形式轉變，政府財政出現入不敷支。

二是家庭結構改變帶來的衝擊。近年婚姻和嬰兒出生數字雙雙下降，顯示港人結婚和生孩子的意欲都不高；加上獨立成家的風氣盛行，家庭不再是成員所能依賴的堡壘。換言之，香港的家庭再不是個人得到感情和殘疾時照顧的「第一道防線」（first defense）；取而代之的，是政府提供的各項醫療和福利服務。

三是市民對政府提供的民生福利服務增加依賴。香港雖不是什麼「福利社會」，但香港政府現在負起的責任，包括政府提供的教育、醫療、房屋、福利等服務，已成為市民生活上最可靠的支柱；無論在質和量，很多時比西方一些「福利社會」有過之而無不及。當然，本港民生福利制度仍有可改善的地方，惟政府近年改善民生所作的努力，也是無可置疑。

筆者明白，香港社會已不一樣，市民對政府的期望也不可與回歸前同日而語；就是與新冠疫情前的情况比較，市民明顯更加倚賴政府，好像他們有什麼民生福利需要，政府都有責任解决。梁振英出任特首時，講過「民生無小事」。但這樣事事依賴政府，好嗎？這是健康社會應有的現象嗎？當然，政府不能停留在以往思維、舊有策略，惟新的想法就是把市民的需要都扛在自己肩上嗎？因此，如何有策略地改善市民生活，應是現屆政府在民生福利上必須面對的挑戰。

回顧李家超過去兩年在民生福利方面所作的努力，筆者發覺，李家超從開始即訂下務實的施政方針，所以他着眼的並不是民生福利政策上的全盤規劃，也不是前瞻性的長遠發展目標，而是盡可能在他任期內可以見到成效的改善措施。李家超這種改善民生的策略，有什麼特色？對改善市民的生活是好事還是壞事？

資助機構是受政府委託的服務提供者

特色之一，是政府在民生福利策劃上採取了主導角色。李家超上任以前，由於教育、醫療和福利服務多由資助機構營運，所以對於服務的策劃，過往有不成文習慣，就是在政策推出以前，政府先與這些接受資助的機構協調和磋商。香港社會服務聯會過去就常扮演這種中介角色。不過，隨着政府的資助近年在服務營運成本所佔比重愈來愈大，這種協商模式已逐漸式微，資助機構在服務策劃上發揮的作用變得愈來愈小。資助機構不再如以往被視為政府的伙伴，而是受政府委託的服務提供者。

李家超上任兩年，在民生福利政策制訂上顯示的，是政府不僅主導服務的策劃，更是服務背後構思的主腦。例如在房屋方面，李家超上任後即引入簡約公屋；福利方面有「共創明Teen」計劃及社區客廳；教育上有新加的愛國教育課程。這些措施都是在推出之後，有關資助機構方知箇中細節；就是在醫療方面，急症室收費的改動也是由政府主導。

另外，在宣傳政府資助計劃方面，政府想要市民知道的，是這些計劃都得到政府認可，並由當局提供資源。政府所要表明的，是其在改善市民生活方面，其實已做了大量工作；資助機構所以能夠營運下去，政府的支持功不可沒。此外，政府也要資助機構知道，它們得到政府資助，便有責任完成當局指派的任務，不能因為自己不是政府架構一部分，便可隨意做自己喜歡的事。

這種以政府為主導的民生福利策劃模式，好處是政府可以迅速回應市民需求——利用簡約公屋紓緩劏房的困局是例子之一。而這種速戰速決的策略，壞處是計劃難免有倉卒「上馬」的感覺；如果考量不足，成效可能不似預期。

民生福利服務規劃 轉向地區化

特色之二，是民生福利服務的規劃轉向地區化。香港面積細小，卻住上百萬計市民，所以過去民生福利措施的規劃，皆以全港人口作為依據。例如全港有多少長者，便應有多少間長者中心。雖然在落實服務時，也會考慮地區因素，惟重點仍在人口數字，並不在地區的特色。隨着香港人口結構變化，加上近年急速的人口流動，令十數年前規劃的民生福利服務，到完成時已不符合當區居民需要。另外，香港各區的人口組合各有差異，居民對服務也有不同需求。所以單憑全港性的規劃指標，便很容易出現一些地區服務不足，一些卻服務過多的情况。

李家超上任以來推出的民生福利服務，就算在全港推行，也是以地區為本。例如在各區設立關愛隊，提供的服務並非千篇一律，常因關愛對象的差異而有分別，中央統籌只是制度上的操作。又如社區客廳選址，明顯顧及當區居民需要，所以社區客廳都是設立在基層市民和劏房較密集的地區。

這樣以地區為本的服務方式，好處是切實解決市民遭遇的困難和需要，也顧及不同地區實際狀况。但批評者或許會覺得李家超這樣太短視、只求成效，未能針對貧窮問題的核心和根源。

利用大灣區資源 補香港服務之不足

特色之三，是李家超全面利用融入大灣區的發展機遇，以大灣區資源來補香港民生福利服務之不足。例如在安老服務方面，長者醫療券現在可於大灣區多間醫療機構使用；政府也增加了大灣區住宿院舍資助宿位的數目。而為了解決本地公營醫療服務人手短缺問題，特區政府就算沒有直接使用大灣區的相同設施，仍嘗試引入大灣區的相關專業人才，及研究方便公務員到大灣區使用牙科服務。香港融入大灣區的發展既是大勢所趨，李家超能夠利用大灣區資源，紓緩一些香港長期短缺的民生福利服務，也屬明智之舉。

李家超開創的民生福利發展新路向，表面上看，好像離開了既有的規劃模式和程序；提出來的服務能否持久，也常為論者詬病。但李家超能夠迅速回應市民需求，總算是做實事和有效率政府的表現。

作者是港大社會工作及社會行政學系榮休教授

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[周永新]