王卓祺：探討由治及興的土地房屋政策

【明報文章】前言

1953年九龍石硤尾大火後，港英政府便大規模興建徙置區；彈指間70年已過，香港可建屋的土地仍然不足。整體而言，香港人的居住條件還不理想；土地房屋問題仍然牽動人心。土地房屋政策兩者不能分開處理，是一個系統性工程，牽涉到香港的社會穩定、公共財政、經濟發展等眾多問題。當然，在不同的時空，土地房屋政策表現出來的現象或有所不同。例如當年特首董建華取消每年興建「八萬五」居住單位的時候，香港的土地及房屋是供多於求的。今天的地產市場在連續10多年的上升期後，終於迎來一個下行的周期。此時此刻，對土地房屋政策探索，顯得更有意義。因為香港特區已進入另外一個歷史階段。

隨着今年3月《維護國家安全條例》獲得通過，香港可以說徹底擺脫了無謂的政治爭拗，終於迎來一個全新的時代，可以全力拼經濟，謀發展。此時此刻，正如習近平主席於回歸25周年紀念大會上勉勵香港，要「積極穩妥推動改革，破除利益固有藩籬，充分釋放香港社會蘊藏的巨大創造和發展活力」。由治及興的土地房屋政策想來令人振奮，就算現實令人惆悵。香港作為一個高度發達的資本主義經濟體，人均GDP位於全球前列，但回歸後受到諸多因素的困擾，居住環境及條件未如人意。本文相信合適的土地房屋政策蘊含巨大的創造和發展活力。經過10多年的折騰，現時特區的土地房屋發展可說是柳暗花明又一村，相對容易處理。

由治及興的土地房屋議題

綜合而言，要通盤考慮土地房屋政策與特區整體發展的需要。在這之上，還要考慮由治及興的歷史新階段，要用「興」的釋義，或理解為繁榮興旺的較高標準才成。基於此，香港特區的土地房屋政策議題有以下的考慮。

第一，無論如何都要建立一個土地儲備，推出土地供應則是按市場形勢而定。我們試回顧一下，梁振英及林鄭月娥兩任特首共10年任期內，樓價高居不下，就是市場唯恐土地供應不足，抬高樓價。要由政府供應作主導，按社會整體需要，而非市場說了算。今日，特區政府是否推出土地拍賣變成了地產商關切的問題。在這地產下行周期，相關既得利益便熱切期望政府「不推地、不造地」。顯例便是收回粉嶺高球場部分土地的爭議。特區政府能否承受市場及一些既得利益的壓力，便體現相關官員的政治擔當了。

第二，土地及房屋政策要配合經濟及社會發展的需要。今時今日，特區夾縫在國家與美國博弈的地緣政治中，金融中心受到的壓力非同小可。股票印花稅及賣地收入同時大跌，政府赤字高企完全可以預見。如何走出這種困境並非香港能夠控制。發展新產業是唯一出路，但遠水不能救近火；幸好特區政府財政穩健，還有7000多億元財政儲蓄。我們可以相信特區政府不會重複當年董建華任內，因為政府內部的阻撓，拒絕以優惠價撥地，致使香港喪失了發展「矽港」，建立晶圓廠的計劃。土地、稅務優惠等是發展高新科技的基本條件。發展高新科技及再工業化，香港並非「皇帝女唔憂嫁」，特區政府要端正心態！香港經濟轉型成功，實有賴今屆政府的努力及視野。新加坡於2001年幾乎沒有什麼生物醫藥企業，2001至2006年該國對生物醫藥研發投入平均年增長接近40%。2006年《海峽時報》報告稱生物醫藥工業佔新加坡國內生產總值5%，而5年前幾乎為零。新加坡能，香港亦能！

第三，今日的香港，樓價已從高峰回落不少。但從比較及實質負擔能力角度來看，樓價脫離一般家庭的收入水準。2023年，據美國公共政策機構Demographia的國際房屋負擔指標，香港仍然是全球94樓市中最難負擔的城市，購房負擔率為16.7倍，就算比上年18.8倍有些微回調。按該指標 ，香港的房價，即中位房價/住戶年收入倍數已經超過9，屬於「不可能負擔」（Impossibly unaffordable）類別。至於租金，公屋單位有政府補貼，2021年人口普查資料顯示，公屋單位租金與收入比例中位數是11.7%，私人住宅單位是31.4%。除了樓價高，私樓租金貴之外，香港人亦住得細。香港人均居住面積為170平方呎，公屋為148.5平方呎；鄰近的深圳為300平方呎，新加坡也有270平方呎。

還有，香港還有住得舊的問題。市區舊樓多，維修差，亦是城市隱患，甚至計時炸彈。今年4月佐敦道60年樓齡的華豐大廈發生三級火警，便釀成5人死亡。2010年馬頭圍道一幢50年樓齡的舊樓倒塌，釀成4死2傷慘劇。據立法會2024年文件，樓齡50年的私樓有9600幢，2032年將達15,800幢，2042年為22,900幢。但負責市區重建任務的市區重建局卻連續兩年錄得虧損──2022/23年度為35.3億，2023/24年度為39億。其原因不外乎「高收低賣」的問題，即由於先前訂下同區單位「7年樓齡」的補償機制。據市建局透露，單是油麻地旺角區的舊樓重建便會用上1萬億元，其中4000億元為按「7年樓齡」的額外收購價。這個「7年樓齡」實有檢討的必要，但亦要考慮市區重建受影響居民安置的權益。

總之，香港在房屋負擔能力及居住環境方方面面都要急起直追，才能配得上這個由治及興，繁榮興旺的階段。

第四，應否考慮房屋作為資產，政府鼓勵自置居所呢？這個自置居所的因素並非普世皆然。在歐洲，物業自置率與經濟發達大致成反比例；例如瑞士只有三四成，羅馬尼亞卻九成多，意大利有七成，德國只有五成左右。

香港自回歸後房屋自置率27年不變，都是在五成左右。香港有三成公屋居民，除非鼓勵公屋居民自置居所，香港房屋自置率不會太高。政府於1998至2005年期間共推出6期租置計劃，即以極低廉價格賣予居住中單位的公屋租戶。該計劃因反應不如預期，現已終止。現有政黨以紓緩房委會財政壓力等理由建議重啟該計劃。其實，公屋租戶購買房委會居屋的機會已較非公屋居民為高，彼等亦沒有用盡這個機會。公屋租金低，住戶並且不用處理管理及維修保養等問題。况且香港勞動階層工資偏低，政府提供低租金的公屋單位是一種再分配的社會工資，有助社會穩定。除非政府賤賣及有效處理維修保養問題，重啟租賣計劃還是要慎重一些。自置居所還可成為業主養老的收入保障。事實證明，逆按揭計劃自推出以來，反應亦不如理想。不過，自置居所問題複雜，還應作再深入探索。

由治及興的土地房屋政策目標

第一，堅持造地，尤其在地產下行周期，使特區政府擁有足夠的土地儲蓄。除了供應一般民用及商業用途，還可以作為產業結構轉型的政策工具。

第二，不應再陷入土地財政的惡性循環；市場旺盛，樓價及地價互助追趕，最終導致經濟泡沫。我們的競爭力應該如瑞士、新加坡、瑞典等開放型小經濟體，以高新技術及資本含量高的工業為經濟發展目標。

第三，要處理好樓價高、私樓租金貴、居住面積小，以及舊樓重建的問題。我們不要不切實際的說，香港未來沒有劏房。特區政府目前的做法較為妥當，就是提高該類不適切住房的居住標準。除此之外，由治及興時期，輕鬆負擔樓價，租得便宜，住得寬敞，住得安心都是情理之中！至於具體目標，可參考我們的競爭對手尤其是新加坡及鄰近的深圳。

土地房屋改革，釋放巨大動能

最後值得一提，若辯證的話，提高香港人的居住環境及條件，不止是一項民生工程，亦可以是經濟發展的動能。提高公屋及私樓的人均居住面積是一項特大社會及政治的綜合性工程，所需的投資亦應視為經濟發展的內在動能。從這個角度看，市區重建不應讓市建局單打獨鬥，亦可轉化為特區政府推動社會經濟發展的動能。至於錢從何來的問題，內地改革開放都不是用錢來推動，而是有政策。內地亦有句說法值得一提，辦法總是比問題多！

作者是新範式基金會資深研究員、香港中文大學香港亞太研究所名譽高級研究員

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[王卓祺]