韓成科：如何理解三中全會《決定》對大灣區發展的部署

【明報文章】中共二十屆三中全會《決定》有關粵港澳大灣區的內容，提到要「深化粵港澳大灣區合作，強化規則銜接、機制對接」。雖然只有短短幾句，但卻指出了下一階段的重點着力方向。

粵港澳大灣區與世界其他灣區諸如紐約灣區、東京灣區、三藩市灣區的最大不同，在於存在「一個國家、兩種制度、3個關稅區、3種貨幣」。這種制度上的差異難免妨礙了三地合作，但同時「體制之異」某程度亦是「體制之利」——灣區的制度差異化，能夠更好地發揮三地優勢，特別是發揮香港特區的「一國兩制」獨特優勢，在當前波譎雲詭的國際局勢下，令大灣區有更大的迴旋空間。

《決定》強調要「強化規則銜接、機制對接」，可以有幾方面理解：

一是指明了大灣區建設下一步的重點，將由基建的「硬聯通」轉為規則機制的「軟聯通」，重視創新體制機制。

二是強調「銜接」、「對接」，而不是用「融合」、「一體化」等字眼，指明大灣區發展不是要將各城市「融合」，而是要通過規則機制的對接，更好地發揮三地的獨特優勢；尤其是作為「外循環」重要節點的香港，更要保持自身的國際化、差異化。大灣區發展不是要將各城市「融為一體」，變成一個「你中有我，我中有你」的灣區，這並非大灣區規劃的初心。相反，是要發揮各自優勢，實現大灣區更高層次開放，從而更好地聯動國內國際資源。這是香港所長，也是國家所需。

三是「規則銜接、機制對接」需要將工作落到實處。「規則銜接」涉及法律法規、各部門的行政規章、國家認證的行業標準等的銜接；「機制」則是針對三地現行的制度，包括金融、專業資歷、人員往來、科研過河、簡化通關等機制的對接。這些都需要一件一件切實做起來。

一國兩制優勢 絕不能削弱

四是香港特區在大灣區發展的落腳點，是更好地發揮「一國兩制」優勢，鞏固國際金融、航運、貿易中心地位，維護自由、開放、國際化、法治的營商環境。這是香港安身立命的根本，也是助力大灣區發展的最大優勢，絕不能削弱。

今年是《粵港澳大灣區發展規劃綱要》公布5周年，近日有不少內地學者就粵港澳大灣區融合發展發表研究。先有學者提出國家設立「中央灣區委」集中統一領導，並提出「全灣一政」、「全灣一關」、「全灣一幣」、「全灣一證」，將港澳雙城與粵地九城的規則、規制、管理、標準等有機融合統一起來；後有智庫建議粵港澳陸路口岸採取新的通關模式。

這些研究都涉及大灣區體制創新的問題，都具有一定啟發性；但同時一些建議在社會上也引起不少爭論，擔心會削弱「一國兩制」。當中既反映大灣區規則銜接、機制對接的複雜性，也顯示各界對於香港之獨特性的重視和關注。這也是大灣區下一階段發展的一大重點和難點——既要不斷推進三地規則、機制對接，又要維護好香港特區的獨特性，避免跟其他內地城市同質化而「泯然眾人」。

推動更高質量開放 不是將三地融為一體

三中全會《決定》提出大灣區要強化「規則銜接、機制對接」，這8個字可以理解為中央對大灣區的頂層設計。早在2018年底召開的中央經濟工作會議上，習近平主席已經強調，粵港澳大灣區建設重在規則相互銜接。在2020年深圳經濟特區建立40周年慶祝大會上的講話，習主席亦指出：要抓住粵港澳大灣區建設重大歷史機遇，推動三地經濟運行的規則銜接、機制對接。

這些論述都表明中央對大灣區發展的部署，是推動三地法律法規、規章制度、行業認證、執行機制等範疇的對接，推動更高質量的開放，而不是要將三地「融為一體」，將貨幣、關口、邊界都一併銷融。

中央的考慮，一方面是出於對「一國兩制」的維護和珍視。中央貫徹「一國兩制」方針，始終堅持兩點：一是堅定不移，確保不會變、不動搖；二是全面準確，確保不走樣、不變形。任何可能影響以至淡化「一國兩制」界線的舉措，中央都會慎之又慎；強調大灣區「規則銜接、機制對接」，充分體現對「一國兩制」的呵護。另一方面，三地的制度之異，其實也是制度之利，例如在中美角力的大環境下，香港特區保持相對的獨立性，與內地有所區隔，才有利為國家引資引才。如果大灣區「融為一體」、合而為一，香港的國際性難免會受到影響。

但同時，隨着大灣區建設深入推進，也確實需要解決一些機制上的問題。所以《決定》表明大灣區要重點推動不同規則機制的對接、銜接，既重視對接，也強調差異，以發揮香港「背靠祖國，聯通世界」的優勢。「規則銜接、機制對接」這8個字，字數不多，涵義卻極大。

不應動輒以一體化思維處理灣區合作

推動大灣區進一步合作，需要把事情逐件辦好，至少有以下幾方面工作可以重點推動。例如香港要發展創科中心，必定要與內地合作，如何確保河套合作區深港兩邊的人員、物資、資金、數據等創新要素能夠便捷流動？能否採取「綠色通道」方式，讓人員、資金兩邊走？

又如大灣區可否設立外籍人才通行證，代替現在用護照和簽證進出的安排，便利外籍人士自由往來大灣區各城市？再如前海允許在區內登記註冊設立的港資、澳資、台資和外資企業，即使在沒有涉外因素的情况下，仍可協議選擇民商事合同適用的法律，包括香港法律。這種「港資港法」和「港資港仲裁」能否進一步擴大，為企業解決法律爭議提供更多方便？

其他諸如制訂大灣區統一知識產權制度和法規，以及簡化通關流程、研究推動「聯合查驗，一檢雙放」，以配合跨境電商等現代物流業發展等，都涉及「規則銜接、機制對接」問題，都是具體而迫切的問題。三地政府應該聚焦這些規則機制問題作出突破；更重要是對具體問題，具體分析解決，着眼於發揮「一國兩制」的制度優勢，而不是動輒以一體化、「內地化」思維去處理大灣區合作。

作者是香港文化協進智庫高級副總裁、全國港澳研究會會員

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[韓成科]