專訪兩學者 談菲對中美外交思路

【明報專訊】過去兩期本報先後探討菲律賓外交政策演變和內地專家對中菲南海爭議的看法，這次將會嘗試勾勒菲律賓的視角。本報記者6月底在馬尼拉都會區採訪期間，獲當地兩位知名安全事務研究學者阿馬多爾和卡爾巴薩分享對菲律賓外交政策的觀點，有助我們了解菲律賓戰略界人士如何思考這個位於南海東側的島國對中國和美國的看法。

阿馬多爾和卡爾巴薩都坦言，菲律賓國力上不是中國的對手，提出南海仲裁案以至跟美國加強戰略合作都是旨在抵銷北京的優勢。阿馬多爾提醒，中方須明白菲律賓本身是地理上具戰略價值、外交政策有其主體性的國家，不應隨意視之為美國的「跟班」。卡爾巴薩則承認自己對美菲同盟的前景有所疑慮，但強調不同意中方在南海爭端的做法，南海仲裁案判決在菲方眼中是對華談判的僅有籌碼。

明報記者周宏量 馬尼拉報道

【菲律賓外交系列 之三】

阿馬多爾：菲對美非聽令行事 華也須給面子

阿馬多爾（Julio Amador）曾任菲律賓外交學院（FSI）副總幹事（2014-2017），在杜特爾特執政時期曾擔任內閣秘書辦公室轄下「安全、司法與和平集群」（英文一般簡稱Security Cluster）執行與項目管理辦公室主任（2017-2018），離開政府後現創立研究機構Amador Research Services並擔任行政總裁。

被問到菲律賓加入美方牽頭、結合少邊（minilateral，通常指涉3至4個國家的合作模式）和雙邊伙伴合作的印太安全體系，對菲方以至地區局勢有何重要時，阿馬多爾表示，其重要性在於「顯示菲律賓感受到中方（在南海的）侵犯，而因為我們不是軍事強國，只能尋覓（盟友與）伙伴協助抵消北京優勢」。他解釋指北京在南海議題上未有向菲方提供任何保證，也未給予任何面子。

菲具戰略價值 「交友」不依賴美

阿馬多爾強調，在美菲加強合作上，不只是美國單方面帶頭，菲律賓也可以是做主動的一方，「這就是為何我們至今未有援引《美菲聯防條約》（應對南海衝突）」。他批評將菲律賓形容為「追隨美國領導的機制」是非常片面的分析，因為現實是「菲方得到許多伙伴的積極追求，我們跟那些國家的關係並不依賴於跟美方的關係，例如我們跟日本的關係自成一格，澳洲亦然，它們只碰巧是美國的伙伴。」

他分析指，即使菲律賓軍事上不強大，「但對那些國家有戰略價值……真的存在利益交集」，而儘管無法揣度伙伴國家怎樣想，但從菲方看來，菲律賓與伙伴國家目前是同等程度的相互需要，換言之，「那些國家也在嘗試威懾中國，防止局勢進一步升級」。

正如上期提到美方戰略佈局的期待或有連結台海的通盤考慮，連菲律賓駐美大使也不諱言台海如有戰事，美軍或可使用菲方指定基地。阿馬多爾對此回應稱，在菲律賓戰略界，這是一種看法，但那是基於菲律賓在這情况的戰略價值，到最後菲方會否加入尚待觀望，但如果美菲都認為受到威脅，合作就是合乎情理，「但這不代表菲律賓將台灣視為優先，我們的第一優先是南海。然而，如果發生猛烈變化，這會延伸到台灣……我認為這是中國應思考的，它是否真的想在多條戰線面對許多敵人？」

菲「南海優先」 局勢若變或延伸台海

小馬可斯政府的「透明倡議」政策，被美菲傳媒形容是「點名批評」（name and shame）的策略。被問到這種刻意尋求在外交上令北京丟面的做法是否適合，阿馬多爾回應道：「北京沒有考慮到我們也在損失面子，它只說：『好的，我的情感受到傷害，我不在乎你的感受。』這是我們所接收到的信息，你有沒有看到我們？你有沒有看到我們的見解？這是北京的問題。」

阿馬多爾堅稱，包括現屆政府，菲方已盡力嘗試跟北京合作，「北京卻沒給我們半分尊重，維護面子的措施需要同時對雙方起作用，對吧？」

「折衷辦法（middle way）要哪裏找？」阿馬多爾坦言，中方只說不會承認南海仲裁案，而菲方應承認中方主權，在這情况下根本沒有展開談判的起步點。他再次回到有關面子的討論，強調不能無視菲方外交政策的主體性，他說：「中國必須給我們面子，它持續令我們蒙羞，在國際舞台上告訴每一個人，我們的行為是按美國發號施令——由仲裁案到我們的進取行為都是受美方指示而做。如果你一直這樣說，我們也許倒不如就跟美國合作。」

卡巴爾薩：對美同盟前景存疑 惟難認同華做法

菲律賓安全戰略分析師卡巴爾薩（Chester Cabalza）創立政策研究單位「國際發展與安全合作組織」（IDSC）並擔任主席，他今年才發表新書Philippine Territorial Defense（菲律賓領土防衛），探討菲國軍事準則、戰略和訓練的演變以至國安政策的範式轉移。

卡巴爾薩表示，自己對菲律賓外交的觀點、尤其是對美菲同盟的前景上跟該國戰略界主流有別，甚至曾向傳媒指出，也許有朝一日菲律賓可能「需要」（have to）脫離跟美國的同盟。他不諱言當菲國軍方和外交部門都強調菲方對與美同盟的承諾深深刻印於國家政策、憲法甚至日常信念下，其觀點儼如「挑戰現狀」。

指中可比美成更大經濟體 不應關對華大門

他又自言是菲律賓分析家中少有主張政府應充分利用對美同盟，要求美方提供軍事支持以至改善經濟狀况，「我就像在說中國有可能成為比美國更大的經濟體，因此為什麼我們要關閉對北京的大門？」。

儘管對菲美同盟前景有疑慮，但一如其他菲律賓學者，卡巴爾薩對中方做法有許多不認同之處，尤其是「他們在西菲律賓海（按：菲方對其聲索專屬經濟區的南海海域）如何對待我們……（一是）持續的灰色地帶戰術（grey zone tactics），二是不相信我們的仲裁裁決」。

所謂「灰色地帶戰術」來自美國政府和智庫對中方處理海洋主權等議題方式（例如海警船驅逐侵犯主權水域的外國船舶）的指控，意指行事越過正式外交或其他傳統政策方式的界線，但不至於直接使用武力，避免局勢升級或爆發衝突。「仲裁裁決」則指2016年的南海仲裁案裁決，中方一直都表明不接受和不參與菲方向海牙國際海洋法法庭提出的仲裁，而在其缺席下仲裁庭支持菲方幾乎全部訴求。

談南海仲裁案 「華拒認同菲視救星」

卡巴爾薩坦言，菲律賓是「以規則為基礎的海洋規範」的支持者，中方卻想要菲方放棄這些信念，「故可看到真正的對比和誤解存在，因為中國不認同仲裁裁決，另一邊廂菲律賓卻視之為救難英雄（a knight in shining armour）」。他解釋，在跟強大中國的不對稱戰事中，南海仲裁案判決等同於菲方唯一可以「智勝」（outwit）中國的方式，「在這之外，我們還能通過談判給中國帶來什麼？」

他又以6月17日仁愛礁外海衝突為例，事件突顯《美菲聯防條約》有關條文的不清不楚，例如在援引協防條款時，第一步只是美菲國安高官進行「磋商」（consultation），「你可以看得出那字眼如何含糊，你們要去磋商什麼？在中方作出這種灰色地帶策略下，磋商我們可從美國得到哪種支援？」他指摘這是美方繼2012年黃岩島對峙事件後，又一次未能信守對菲方的承諾，「（當時）他們在中菲之間居中談判」。

卡巴爾薩認為，以上例子足以解釋為何菲律賓戰略界尋求更新《美菲聯防條約》，但是承認阻力存在國內外不同因素。他舉例說，菲律賓憲法不容許外國永久駐軍，而且現行《美菲聯防條約》是陸基（land-based）條約，如今卻要應付海洋或海軍的任務，儘管如此，菲律賓比較想見到美國的「有力行動」，而非談及各種法律上的限制。