觀點
王卓祺：探討由治及興的土地房屋政策（再續篇）——綜論「住得起」、「住得好」
【明報文章】近月撰寫過兩篇「由治及興的土地房屋政策」（見本報7月19日及8月1日評論版）。今天意猶未盡，還想再續前緣，操練一下社會政策分析。這是一篇綜論「住得起」、「住得好」的文章，亦以此檢視公私營房屋比例理應如何，如七三、六四或五五。所謂「住得起」、「住得好」，即能負擔所買或租住的單位，並有良好居住環境（以人均居住面積作指標）。至於公營抑或私營房屋，考慮視乎哪個部門提供的房屋，對一般家庭來說是「住得起」及「住得好」。或者說，買或租、公或私都是手段；正如鄧公所言，「白貓黑貓，能捉到老鼠便是好貓」的識見！
「住得起」、「住得好」與公私營房屋比例
目前私樓樓價從高峰回落兩三成，也是超乎一般月收3萬多元的普通家庭「住得起」。本文繼續從由治及興的高度衡量，不單止「住得起」，還要「住得好」。那麼，香港人均170平方呎及公屋人均148.5平方呎的面積便不及格；劏房面積狹迫，更屬「非人生活」了！
不過，現實是殘酷的；香港面臨不少前所未有的嚴峻挑戰。所以本文要來一個綜論，從土地房屋相關的多種因素加以概括分析，取其平衡的政策選項。首先，本文整理了兩個圖，一個是歐盟部分成員國的房屋產權分類，另外一個是香港公屋及私樓貧窮戶的租金佔開支比率。兩個圖提供較宏觀及深入的視角，考慮香港特區可用何種方式處理「住得起」及「住得好」的問題。跟着我們才來綜論，土地房屋政策應當考慮的因素；希望這樣的政策探討不會脫離現實。
香港特區與歐盟住房產權比較
圖1列出歐盟部分成員國的住房產權比較，還添上人均GDP（本地生產總值）以顯示經濟水平與自置居所的關係。自置率本身並不一定是社會發展成就，但可賦予價值，如新加坡的國家身分認同。歐盟共有27個成員國。德國及瑞士兩個經濟水平頗高的國家，在2022 年（下同）分別有53.5%及57.7%選擇做租客，買樓自住分別為46.5%及42.3%。反而經濟水平較差的東歐諸國如羅馬尼亞、斯洛伐克及塞爾維亞，卻分別有94.8%、93%及91.6%買樓自住，極少租客（均不足一成）。與香港特區相若人均GDP的芬蘭（50,847美元相對香港的48,983美元）只有69.5%買樓自住。香港近年一直維持五成左右，與回歸初年特首董建華期盼由五成自置率提升至七成之時，20多年不變！
從這個跨地域比較，可以見到，若其他因素不變，經濟發展不增加自置產權的房屋取向，反而相反。經濟水平十分高的瑞士，二戰後大多數人都租屋住，因此瑞士有「租房大國」之稱。對於瑞士人來說，「大多數人都是租房子住，這一點也不丟臉」。租管條例保障住客應是「租客大國」的重要因素。北歐瑞典的嚴厲租管卻令大城市出租單位一房難求，住客輪候時間遠遠超過香港的公屋。無論如何，五成自置率對有中國人置業傳統的香港特區並不匹配。
圖2列出扶貧委員會整理出公私營房屋的貧窮住戶住房開支佔總開支的比例。自從現屆政府上台後，便宣稱運作了兩屆政府的貧窮線不夠精準，會出台更精準的貧窮量度方法。所以這個採用2014/15年住戶開支統計出的貧窮戶住房開支數據，極大可能是「絕響」。就算將來有住房開支比較，也不是國際慣例用的貧窮線所界定的「貧窮戶」。
公屋的多種社會經濟功能
回到圖2，雖然數據有點舊，但仍然具參考價值。全港住戶中，公屋戶住房開支佔總開支12.7%，而私樓住戶則是38.8%（包括房貸）。一般來說，住戶若有三成及以上的開支用於房屋，便會擠佔其他開支的能力，便不可負擔。而整體貧窮戶來說，他們的開支模式，公私營單位兩者均稍高於全港的相關住戶產權類別。這研究結果符合一般預期。在貧窮戶中，公屋住戶平均15.5%開支用在住房，而私樓住戶則是42.4%（下文各私樓社經群組均未達此水平，因未包括長者戶；見圖2註2），高於一般可接受的三成。具體社經群組中，最少公屋住房開支為在職戶（13.2%），最高為單親戶（15.8%）。在私樓單位中，最少住房開支為新移民戶（33.3%）；而最高比率為戶主年齡介乎18至64歲者，達39.8%。值得一提，私樓新移民住戶住房開支33.3%，是所有社經群組中最低，有點出乎一般預期。
總的來說，住進公屋，對一般收入家庭，尤其是貧窮戶，意味着減少起碼兩成的家庭開支。怪不得不少年輕人要輪候公屋；在其他因素（如晉升機會、上進心）不變的情况下，公屋的福利效應比短期加薪大得多。
綜論土地房屋政策
下文將土地房屋政策放在更多元的視角考量。因為現實往往是各種互相矛盾的因素或張力所構成。現羅列考慮的各項因素如下：
第一，回歸後，香港產業轉趨單一，工業「空洞化」；政府財政亦過度依靠賣地收入。例如2023/24年預算案賣地為850億元，佔財政收入13.2%；但今年2月底修改為194億元。特區政府還依靠股票印花稅收入，本年度亦預算為850億元。但在美國的打擊下，不少美資撤出港股；印花稅收入亦被波及。不論賣地及股市印花稅減少是否結構性因素，特區政府對地價樓價起跌有財政考慮亦是預料中事；亦間接有加稅或增加稅種的關聯。
第二，香港正值產業轉型，吸引優才及創科企業來港，高地價高租金不利競爭力。若從這個角度，目前土地成本及樓價還應有下跌空間。除此，相對於鄰近地區，香港工資仍然偏高；但對於打工仔，生活水平亦高。公屋低於市場的租金，是再分配的社會工資；因此，增加公屋而可維持市場工資不變。若計算公屋戶的「租金補貼」，2015年可減少3.9個百分點貧窮率，令10.2萬戶、共27.2萬人脫貧（見《2015年香港貧窮情况報告》圖2.21）。公屋對扶貧、福利民生及競爭力有正面作用。
第三，特區政府用於房屋的財政是社會政策中最少——2022/23年房屋開支佔GDP 1.4%，而教育、醫療、社會福利，分別為3.8%、5.5%及4%。究其原因之一，公屋收取租金，佔營運成本頗高；其他公共福利象徵性收費或免費。另外，出售居屋及居屋補地價的收入亦能補助公屋財政。公屋及居屋的配搭值得彰顯，還有社會流動效應。
第四，由治及興，特區政府應予社會一個「住得起」、「住得好」的遠景，並以此作長期規劃。香港人均170平方呎及公屋人均148.5平方呎的居住面積，便應逐步提升。究竟定於什麼水平、如何規劃舊區、舊型公屋重建及環境改善等，也是一個凝聚人心的社會大工程。不過，基於體制依附的慣性，筆者杜撰這個「住得起」、「住得好」遠景，實現的機會近乎零；政府小修小補舊區及舊公屋重建，則會按慣性推進。筆者並非悲觀，只是實事求是。
第五及最後一點，近年香港建築成本高踞不下，如何降低成本是土地房屋政策迫切考慮的因素。從升斗市民角度，公屋和居屋成本及租售更平，就算居住環境及市場價值較低，還是首選。
綜合上述5點，再加上文兩個圖的比較，我們可作如下推論：
第一，社會已有足夠土地儲蓄的共識，政府還要考慮市民對由治及興的期望及特區的競爭力。
第二，不用追求自置居所，除非另有意圖。政府應研究有效管控樓價及市場租金至合理水平，以有利民生福利及產業政策。
第三，考慮產業轉型的困難及長期性，土地及私樓價格緩慢下跌，對政府、地產商、金融體系及市民財富效應都好。短期已跌，但中長期還要緩慢地跌，才有利經濟轉型。
第四，應多建公屋。政府在2020/21年度開始的10年總房屋供應目標為43萬個單位，當中公私營房屋比例為「七三比」。從民生福利及競爭力角度，增加公營房屋供應比例，尤其是公屋是對的。長遠來說，政府可調整公私營房屋供應到「六四比」，「五五比」則不可。若香港需要置業階梯，可多供應各種名目的居屋。若要一定的賣地收入，四成私樓亦可。「五五比」則會重複「土地財政」的陷阱——推高香港生活及營商成本。
結論
目前樓價脫離一般人負擔能力，探討「住得起」、「住得好」的遠景有點虛無飄渺。不過，有利因素是公營房屋住戶佔比達四成半以上，已經「住得起」；還有三成半左右私樓業主，也是「住得起」。另外，公屋有利扶貧、福利民生及經濟競爭力；還有七三比是既定政策，延續下去「住得起」市民將逐漸增加。若政府要改變，要說服公眾。
至於「住得好」則是另一回事。因為不利因素影響較多，尤其土地財政揮之不去；除非經濟轉型成功，政府加稅或增加稅種。以回歸後特區政府往績來看，制度及結構性改革非其專長。特別是稅制改革，相信沒有什麼官員願意做「醜人」；最好還是將問題藏在地氈底。因此，還要審時度勢。綜論第四點由治及興一段有此嘗試，初步看法：要「住得好」還是悲觀的。其他因素非這短文篇幅可覆蓋。總之，大家不要期望過高。回歸前「大社會小政府」心態不知不覺間轉變為「小社會大政府」，但財政責任分配跟不上，應該是關鍵因素。
作者是新範式基金會資深研究員、香港中文大學社工系客座教授
■稿例
1.論壇版為公開園地，歡迎投稿。論壇版文章以2300字為限。讀者來函請電郵至[email protected]，傳真﹕2898 3783。
2.本報編輯基於篇幅所限，保留文章刪節權，惟以力求保持文章主要論點及立場為原則﹔如不欲文章被刪節，請註明。
3.來稿請附上作者真實姓名及聯絡方法（可用筆名發表），請勿一稿兩投﹔若不適用，恕不另行通知，除附回郵資者外，本報將不予退稿。
4. 投稿者注意：當文章被刊登後，本報即擁有該文章的本地獨家中文出版權，本報權利並包括轉載被刊登的投稿文章於本地及海外媒體（包括電子媒體，如互聯網站等）。此外，本報有權將該文章的複印許可使用權授予有關的複印授權公司及組織。本報上述權利絕不影響投稿者的版權及其權利利益。
（本網發表的時事文章若提出批評，旨在指出相關制度、政策或措施存在錯誤或缺點，目的是促使矯正或消除這些錯誤或缺點，循合法途徑予以改善，絕無意圖煽動他人對政府或其他社群產生憎恨、不滿或敵意）
