鄭浩：觀北京香山論壇——南海島礁主權紛爭解決方式思考

【明報文章】中國南海海上劃界和部分島礁主權爭議，一直是困擾中國與個別南海主權聲索國關係的矛盾之一。思考以往解決南海主權爭端的主要方式，並探索新的解決方法，不僅對緩和南海緊張形勢至關重要，而且對根本解決南海問題也有啟發意義。

從中國政府一貫立場看，南海諸島是中國固有領土。中國擁有南海諸島主權及在南海享有的各項權益，是在漫長歷史發展過程中形成和確立。在中國近代、現代史上，特別是1949年中華人民共和國成立以來，中國在捍衛南海諸島主權、維護南海權益等都取得重大成果。中國對南海諸島及相關海域的巡邏執法、資源開發和科學考察等活動，從未間斷。

同樣，台灣地區也一直延續歷史上對南海個別島嶼及附近海域的守護責任。除1971年駐守中業島的台灣守軍因躲避颱風而撤離該島，意外丟失實控權，兩岸在守疆固土理念上沒有差異。然而在南海的西沙、南沙等群島海域，至少有43個島礁長期被外國實控，最多的是越南（29個），其次是菲律賓（9個），馬來西亞和文萊也各有所佔。

南海蘊藏極為豐富的天然油氣、礦物和海洋動植物資源。正是在上世紀70年代開始，隨着南海資源被各佔島國和域外國家的公司大肆開發，島礁主權爭端逐步升級。中國已無法避免南海島礁主權矛盾，嘗試以各種方式解決爭端問題。在早前舉行的第11屆北京香山論壇一個有關維護海洋安全的閉門討論會上，筆者提到數十年來南海各方已嘗試過的解決方式，可大致歸為4種。

「擱置外交」 難以奏效

一是中方提倡的「主權在我，擱置爭議，共同開發」理念，以掌握主權並與申索各方共同享有南海利益為重，避免因爭端破壞和平。本來，「擱置外交」是當年鄧小平處理中國與外國在領土（包括領海）主權爭端時提出的系列論述。概括起來，形成了由4句話構成的完整理念，即「主權在我，擱置爭議，共同開發」，相信後人比我們更聰明，更有辦法解決問題。

這個理念的前提原則是「主權在我」，擱置的是「爭議」，強調的是「主權」，可行的是「開發」。事實上，不僅是南海主權爭端，針對中日釣魚島問題、中印邊境爭端問題，鄧小平都一直堅持「主權在我」的原則立場。

但數十年實際情况已證明，中國提出的「擱置外交」理念，在解決所有涉及領土（領海）主權問題上，幾乎都難奏效——「擱置爭議」變成「擱置中國」，「共同開發」變為「單獨開發」，而「主權在我」則始終遭他國拒絕。加上南海域外國家介入，獲取既得經濟利益的同時又不斷圍堵中國，此路亦很難走下去了。

藉談判解決 成效令人擔憂

二是通過協商談判，和平解決問題。長期以來，中國堅持任何爭端分歧都可以通過協商、談判加以解決的主張。在南海問題上，2016年7月13日國務院新聞辦公室發布《中國堅持通過談判解決中菲南海爭議》白皮書，堅持通過談判和平解決南海問題的立場沒有改變。早在2002年，經充分協商，中國與東盟簽署《南海各方行為宣言》；目前各方仍在推進盡早達成「南海行為準則」的談判。2018年中方曾提出「用3年達成『準則』」的願景，但因阻力和疫情原因，這願景亦已落空。

中國不乏通過談判解決領土爭端的實例。例如蘇聯解體後，除俄羅斯外，另外3個與中國接壤的原蘇聯加盟共和國，即哈薩克、塔吉克和吉爾吉斯紛紛獨立，成為主權國家；歷史上遺留下來的中蘇邊境劃界問題，轉為中國與4個主權國家重啟邊界談判、建立邊境安全互信的問題。經過約10年談判，中國與這4國不僅解決了邊界遺留下來的問題，而且還建立了維護地區安全、發展區域合作的上海合作組織，成為國際上以政治解決邊界問題、維護地區安全與穩定的典範。

當然，從1959年就開始的中印邊界談判，斷斷續續已65年，仍毫無結果。因此，對訴求不同的國家來說，中國是否能夠通過「馬拉松式」談判解決南海主權爭端，仍令人擔憂。

國際仲裁 此路不通

三是國際法庭仲裁。中國堅決反對任何南海主權聲索國將南海爭端提交國際法庭仲裁，即便2016年7月海牙常設仲裁法院就涉及南海的問題（九段線、填海造島等），做出有利菲律賓的裁決，中國也堅拒承認有關裁決，並斥之為「一張廢紙」。

綜觀由國際仲裁機構解決涉及領土（領海）主權爭端的案列，1994年馬來西亞與新加坡就白礁島及附近的中岩礁和南礁主權歸屬問題，一併提交國際法院，最終在2008年仲裁後和平解決有關紛爭，可算是一個成功案例。但那次仲裁的一個最關鍵條件是，兩國都支持把爭端交由國際法院仲裁的安排，這才使仲裁有可能。

另一例子是英國與毛里求斯在印度洋查戈斯群島（查島）主權歸屬問題上，一直存在爭議。2019年2月國際法院裁定，英國在殖民時期佔據查島屬非法；同年5月聯合國通過決議，要求英國在6個月內將查島主權歸還毛里求斯，但英國一直拖延不動。2021年1月，國際海洋法庭裁定查島主權歸毛里求斯，並譴責英國遲遲不交出主權的做法。直到2022年11月，屈於國際社會輿論壓力，英國不得不宣布將與毛里求斯談判。雖然談判至今仍無結果，但兩國都不反對仲裁和繼續談判。這是維持以和平方式解決爭端的重要基礎。

筆者須強調的是：中國已完全排除了由法庭仲裁解決主權問題的可能。早在2006年8月，中國政府就《聯合國海洋法公約》第298條向聯合國秘書長提出聲明，闡明了該公約在處理海洋劃界等爭端中使用的程序不適用於中國。因此，儘管菲律賓仍堅持南海仲裁決定，惟顯然這對中國無濟於事。而任何其他聲索國也明白，試圖通過仲裁解決爭端，必是此路不通。

強力執法維權 釀擴大衝突風險

四是在有爭端的海域內強力執法甚至動武，以維護海洋權益。近期中國海警船在仁愛礁、仙賓礁海域執法，驅趕菲律賓海警船和「補給船」，明顯屬於在可控範圍內強力執法，以阻止任何侵權或破壞現狀的行為。此外，1974年及1980年代，中國與越南在西沙、南沙群島還經歷過數次海上武裝衝突，中國一度稱之為「西（南）沙群島保衛戰」。

無論是當年規模有限的海戰，還是如今的海上強力執法，中國的目的就是通過採取一切必要手段，堅決捍衛中國領海主權和海洋權益。雖然這方式可解決島礁主權歸屬問題，及時有效地展現中國捍衛國家領土完整的決心、意志和能力，但也存在擴大衝突甚至導致全面戰爭的風險。

除了上述4種處理方式，有海外專家提出了另一種解決問題的構思。來自新加坡的一名學者提出，可考慮在中菲有爭議的島礁海域，建立兩國共管的國際海洋生態公園，開放旅遊，既可保護海洋生態環境，也可以共同從中獲益。不過有中外專家認為建議難以實現，理由是迴避了主權歸屬問題，而且這仍屬「擱置外交」的一種安排，菲方恐難以接受。

筆者也認為，中方曾有類似安排，例如曾向菲律賓前總統阿基諾三世和杜特爾特政府正式提出過，可以組建聯合公司共同開發中業島、北子島和費信島（沙洲）等海底資源，而資金、收益和勞工等具體安排都可以有利於菲方，但菲方須放棄對這些島礁的主權訴求。兩人均表示原則上同意中方建議，杜特爾特政府還曾派官員到北京具體協商有關建議；惟自小馬可斯總統上任後，完全否決了北京的提議和兩國達成的共識，中菲關係陷入緊張。

總之，筆者認為，隨着南海局勢日益緊張，傳統的解決爭端機制已難奏效，在未來較長時間內，談判與爭奪將會並存；而最終以武力解決部分島礁主權歸屬，似乎也在所難免。

作者是時事評論員、美國布魯金斯學會訪問學者

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[鄭浩]