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鄭浩:觀北京香山論壇——南海島礁主權紛爭解決方式思考

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【明報文章】中國南海海上劃界和部分島礁主權爭議,一直是困擾中國與個別南海主權聲索國關係的矛盾之一。思考以往解決南海主權爭端的主要方式,並探索新的解決方法,不僅對緩和南海緊張形勢至關重要,而且對根本解決南海問題也有啟發意義。

從中國政府一貫立場看,南海諸島是中國固有領土。中國擁有南海諸島主權及在南海享有的各項權益,是在漫長歷史發展過程中形成和確立。在中國近代、現代史上,特別是1949年中華人民共和國成立以來,中國在捍衛南海諸島主權、維護南海權益等都取得重大成果。中國對南海諸島及相關海域的巡邏執法、資源開發和科學考察等活動,從未間斷。

同樣,台灣地區也一直延續歷史上對南海個別島嶼及附近海域的守護責任。除1971年駐守中業島的台灣守軍因躲避颱風而撤離該島,意外丟失實控權,兩岸在守疆固土理念上沒有差異。然而在南海的西沙、南沙等群島海域,至少有43個島礁長期被外國實控,最多的是越南(29個),其次是菲律賓(9個),馬來西亞和文萊也各有所佔。

南海蘊藏極為豐富的天然油氣、礦物和海洋動植物資源。正是在上世紀70年代開始,隨着南海資源被各佔島國和域外國家的公司大肆開發,島礁主權爭端逐步升級。中國已無法避免南海島礁主權矛盾,嘗試以各種方式解決爭端問題。在早前舉行的第11屆北京香山論壇一個有關維護海洋安全的閉門討論會上,筆者提到數十年來南海各方已嘗試過的解決方式,可大致歸為4種。

「擱置外交」 難以奏效

一是中方提倡的「主權在我,擱置爭議,共同開發」理念,以掌握主權並與申索各方共同享有南海利益為重,避免因爭端破壞和平。本來,「擱置外交」是當年鄧小平處理中國與外國在領土(包括領海)主權爭端時提出的系列論述。概括起來,形成了由4句話構成的完整理念,即「主權在我,擱置爭議,共同開發」,相信後人比我們更聰明,更有辦法解決問題。

這個理念的前提原則是「主權在我」,擱置的是「爭議」,強調的是「主權」,可行的是「開發」。事實上,不僅是南海主權爭端,針對中日釣魚島問題、中印邊境爭端問題,鄧小平都一直堅持「主權在我」的原則立場。

但數十年實際情况已證明,中國提出的「擱置外交」理念,在解決所有涉及領土(領海)主權問題上,幾乎都難奏效——「擱置爭議」變成「擱置中國」,「共同開發」變為「單獨開發」,而「主權在我」則始終遭他國拒絕。加上南海域外國家介入,獲取既得經濟利益的同時又不斷圍堵中國,此路亦很難走下去了。

藉談判解決 成效令人擔憂

二是通過協商談判,和平解決問題。長期以來,中國堅持任何爭端分歧都可以通過協商、談判加以解決的主張。在南海問題上,2016年7月13日國務院新聞辦公室發布《中國堅持通過談判解決中菲南海爭議》白皮書,堅持通過談判和平解決南海問題的立場沒有改變。早在2002年,經充分協商,中國與東盟簽署《南海各方行為宣言》;目前各方仍在推進盡早達成「南海行為準則」的談判。2018年中方曾提出「用3年達成『準則』」的願景,但因阻力和疫情原因,這願景亦已落空。

中國不乏通過談判解決領土爭端的實例。例如蘇聯解體後,除俄羅斯外,另外3個與中國接壤的原蘇聯加盟共和國,即哈薩克、塔吉克和吉爾吉斯紛紛獨立,成為主權國家;歷史上遺留下來的中蘇邊境劃界問題,轉為中國與4個主權國家重啟邊界談判、建立邊境安全互信的問題。經過約10年談判,中國與這4國不僅解決了邊界遺留下來的問題,而且還建立了維護地區安全、發展區域合作的上海合作組織,成為國際上以政治解決邊界問題、維護地區安全與穩定的典範。

當然,從1959年就開始的中印邊界談判,斷斷續續已65年,仍毫無結果。因此,對訴求不同的國家來說,中國是否能夠通過「馬拉松式」談判解決南海主權爭端,仍令人擔憂。

國際仲裁 此路不通

三是國際法庭仲裁。中國堅決反對任何南海主權聲索國將南海爭端提交國際法庭仲裁,即便2016年7月海牙常設仲裁法院就涉及南海的問題(九段線、填海造島等),做出有利菲律賓的裁決,中國也堅拒承認有關裁決,並斥之為「一張廢紙」。

綜觀由國際仲裁機構解決涉及領土(領海)主權爭端的案列,1994年馬來西亞與新加坡就白礁島及附近的中岩礁和南礁主權歸屬問題,一併提交國際法院,最終在2008年仲裁後和平解決有關紛爭,可算是一個成功案例。但那次仲裁的一個最關鍵條件是,兩國都支持把爭端交由國際法院仲裁的安排,這才使仲裁有可能。

另一例子是英國與毛里求斯在印度洋查戈斯群島(查島)主權歸屬問題上,一直存在爭議。2019年2月國際法院裁定,英國在殖民時期佔據查島屬非法;同年5月聯合國通過決議,要求英國在6個月內將查島主權歸還毛里求斯,但英國一直拖延不動。2021年1月,國際海洋法庭裁定查島主權歸毛里求斯,並譴責英國遲遲不交出主權的做法。直到2022年11月,屈於國際社會輿論壓力,英國不得不宣布將與毛里求斯談判。雖然談判至今仍無結果,但兩國都不反對仲裁和繼續談判。這是維持以和平方式解決爭端的重要基礎。

筆者須強調的是:中國已完全排除了由法庭仲裁解決主權問題的可能。早在2006年8月,中國政府就《聯合國海洋法公約》第298條向聯合國秘書長提出聲明,闡明了該公約在處理海洋劃界等爭端中使用的程序不適用於中國。因此,儘管菲律賓仍堅持南海仲裁決定,惟顯然這對中國無濟於事。而任何其他聲索國也明白,試圖通過仲裁解決爭端,必是此路不通。

強力執法維權 釀擴大衝突風險

四是在有爭端的海域內強力執法甚至動武,以維護海洋權益。近期中國海警船在仁愛礁、仙賓礁海域執法,驅趕菲律賓海警船和「補給船」,明顯屬於在可控範圍內強力執法,以阻止任何侵權或破壞現狀的行為。此外,1974年及1980年代,中國與越南在西沙、南沙群島還經歷過數次海上武裝衝突,中國一度稱之為「西(南)沙群島保衛戰」。

無論是當年規模有限的海戰,還是如今的海上強力執法,中國的目的就是通過採取一切必要手段,堅決捍衛中國領海主權和海洋權益。雖然這方式可解決島礁主權歸屬問題,及時有效地展現中國捍衛國家領土完整的決心、意志和能力,但也存在擴大衝突甚至導致全面戰爭的風險。

除了上述4種處理方式,有海外專家提出了另一種解決問題的構思。來自新加坡的一名學者提出,可考慮在中菲有爭議的島礁海域,建立兩國共管的國際海洋生態公園,開放旅遊,既可保護海洋生態環境,也可以共同從中獲益。不過有中外專家認為建議難以實現,理由是迴避了主權歸屬問題,而且這仍屬「擱置外交」的一種安排,菲方恐難以接受。

筆者也認為,中方曾有類似安排,例如曾向菲律賓前總統阿基諾三世和杜特爾特政府正式提出過,可以組建聯合公司共同開發中業島、北子島和費信島(沙洲)等海底資源,而資金、收益和勞工等具體安排都可以有利於菲方,但菲方須放棄對這些島礁的主權訴求。兩人均表示原則上同意中方建議,杜特爾特政府還曾派官員到北京具體協商有關建議;惟自小馬可斯總統上任後,完全否決了北京的提議和兩國達成的共識,中菲關係陷入緊張。

總之,筆者認為,隨着南海局勢日益緊張,傳統的解決爭端機制已難奏效,在未來較長時間內,談判與爭奪將會並存;而最終以武力解決部分島礁主權歸屬,似乎也在所難免。

作者是時事評論員、美國布魯金斯學會訪問學者

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[鄭浩]

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