何濼生：善治靠什麼？ 中西政體不同的比較

【明報文章】按《禮記》大學篇，修身齊家治國平天下是大學問，也是每個有志氣的人的人生目標。齊家、治國、平天下都涉及治理。怎樣的治才算善治、如何才能達到善治，在今天地緣政治複雜、中美關係惡劣之際，肯定是極重要的課題。

World Justice Project（WJP；世界正義工程）的年報列舉了8項善治指標，順序是政府限權、清廉度、開放政府、基本人權、秩序和安全、有效管理、民事公義，及刑事公義。中國的整體排名偏低，在2023年報告的142個國家／地區當中，排名97；香港特區則排名23。兩者的整體排名，比2014年都明顯下跌：當年中國大陸和香港，分別為76及16位。

自2014到2023年，中國內地和香港的政府管治水平真的退了步嗎？有趣的是，除了因意識形態影響而大幅下滑的指標外，真的關乎人民福祉的指標多是上升或保持平穩。

中國內地出現下跌的指標有3個，分別是政府限權、開放政府和基本人權。此三者當然與人民福祉關係密切，但中國政府真的愈來愈可以為所欲為？其官員又愈來愈濫權成風並比以前少了問責嗎？

內地政府的開放程度其實超乎想像。估計受訪者從意識形態角度看，以中國沒有三權分立、人民代表大會被視作「橡皮圖章」無法監察政府行為，且政府亦非由西式選舉產生，便認為不是「依法交換政權」，給中國差劣評價。但2014年這些情况跟現時並無分別；評分下跌，諒與西方媒體抹黑有關。

其實，反映中國政府或官員有沒有循規蹈矩、有沒有以權謀私的指標，如清廉度和民事公義指標，都在2014至2023年間提升了不少，間接否定了政府限權的表現期內大跌的結論。中國的清廉度指標，期內由48分升至53分（報告把53分寫成0.53），2023年在全球排57，屬中上，遠高於印度的第96位。中國的民事公義指標，期內由41分升至52分，2023年在全球排73，屬中游。刑事公義指標期內無變化，2023年卻以43分明顯領先印度的37分而排名74（相對印度的第93）。WJP卻在政府限權上給印度57分，而給中國31分。

中國政府透明度 遠超想像

開放政府方面，期內中國得分由41微跌至40。但其實中國政府今天的透明度遠高於想像：自2009年始，中國社會科學院法學研究所每年公布中國政府透明度指數，按客觀情况計算指標，以量化方式評價國務院部門、省級政府、較大的市政府和部分縣級政府的公開政府信息情况。

2018年發表、載於China Information的一篇由兩名德國學者撰寫的文章稱：「很多人不知道，最高人民法院已設立一個大家都可下載的資料庫，為大家提供全國所有法院的判決書。」2024年兩名內地學者在Asian Journal of Comparative Politics又發文稱：「在某程度上，中國在提高政府的透明度上是成功的。然而，在很多方面我們仍未能下定論說現在政府的透明度已取得足夠的成功。」可見，WJP的2023年中國政府透明度指標比2014年還低的數據，反映受訪者對中國的認知大大滯後於事實。

人權排名印度高於中國 有點奇怪

基本人權方面，WJP以8個指標衡量，相關指標本來十分合理，而其中首3項（包括無歧視、人身安全生命保障，及司法程序對被告的權益保障）和有關勞工權益的表現，中國肯定「完勝」印度。我們在民事法、刑事法公義上分數和排名都明顯高於印度，所以第三項在法律程序和被告的權益有無受保障方面，應遠較印度為佳。首兩項，涉及歧視和國民生命安全方面，甚至第五項指標有關宗教自由，由於印度的確仍未真正擺脫種姓制度，而回教在總理莫迪主政下偏幫印度教徒而劣績斑斑，中國理應亦勝過印度。

其餘，包括言論自由、集會自由及私隱權方面，中國遜於印度應無懸念，但後者在2023年基本人權排名99，中國則排139，確有點奇怪。

善治的關鍵

筆者認為，其實善治的關鍵在揀選有心有力的人當領導和防止濫權——有心有力即德才兼備；防止濫權即限權，或嚴防以權謀私。如何方能揀選到有心有力的人當領導，是一個嚴肅的科學問題，不能以意識形態或個人的偏見決定。

中國選領袖的方式，是嚴格考核人格和歷練。如果無耀眼的往績，不可能憑一張三寸不爛之舌和龐大競選經費就可以取得權位。西方選領袖，則取多黨競爭和選票誰多這種票箱民主方式決定。然而多黨競爭，或代表不同利益之間的競爭，或代表不同理念之間的競爭。前者就是爭權奪利；後者就是不同意識形態之間的鬥爭。

基於人性的缺陷，選舉很難選到才德兼備的人才，而且由於任期短，競選政綱傾向短視，在職時又難免要分心準備下次競選，是以往往效果不彰。其實，聯合國《世界人權宣言》第21條稱人人都應享平等的政治權利是對的；但稱「人民的意志是政府權力的基礎；這一意志應以定期的和真正的選舉予以表現，而選舉應依據普遍和平等的投票權，並以不記名投票或相當的自由投票程序進行」，卻是不對和反科學的，只會引導人們採納「票箱民主才符合人權」的意識形態。

合理規範下 可徹底揚棄言論審查

善治必須有效防止濫權（即政府限權）；而防止濫權要靠文化、法治、舉報、新聞自由和言論自由。文化包括反貪腐的文化，以及謙虛自省、尊重科學揚棄威權的文化。法治包括合理的法律和公正獨立的司法。中國指共產黨「在法之上」，不利宣傳，但若理解黨代表國家利益（「三個代表」），而沒有任何人能夠享特權、沒有任何人處於法之上，其實可以說得過去。

實名舉報、新聞自由和言論自由都有利善治，但都要合理規範。只要規範合理，我們可以保障所有合理批評時政的權利，徹底揚棄審查，同時對違反規範的人事後問責，予以合理合度的懲處。這對講好中國故事、重奪話語權，很有幫助。

參考文獻：

（1）Ahl, B., & Sprick, D. (2018). Towards judicial transparency in China: The new public access database for court decisions. China Information, 32(1), 3-22

（2）Jason Brennan (2012). The Ethics of Voting. Princeton University Press

（3）Lee, Y., & Sun, Z. (2024). Managed transparency: Chinese government transparency. Asian Journal of Comparative Politics, 9(3), 388-401

（4）Bridges, B. & Lok Sang Ho (2010). Public Governance in Asia and the Limits of Electoral Democracy. Edward Elgar

作者是嶺南大學經濟系及潘蘇通滬港經濟政策研究所兼任研究教授

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[何濼生]