何喜華：如何改良貧窮線

【明報文章】特首日前接受訪問時談及貧窮線，坦言精準扶貧最直截了當，能夠幫助「隊尾」的人。當局聚焦設定具體幫扶項目，選定單親、劏房、長者住戶為三大目標群組，估算涉及逾95萬人。究竟為何選定上述三大群組作「隊尾」幫扶對象，原因不明；對於民間社福團體一直要求重設貧窮線，似乎興趣不大。特首表示歡迎社會做任何研究，但至今聽不到任何真的有用、學術研究的貧窮線。若特首着緊對貧窮議題的認真研究，實是社稷之福；本港和世界各地涉及貧窮課題的研究亦多如牛毛，值得當局參考。

多角度認識貧窮 深化貧窮討論

在過去逾半個世紀，學術界對於貧窮的定義和量度方式，已有很詳細的討論，理論架構甚多，本地亦有不少應用場景，包括最常見是金錢／經濟角度（monetary/economic approach；例如收入、開支、取得多少福利等，當中最常討論是相對貧窮抑或絕對貧窮等概念）、房屋貧窮（housing poverty；因住屋需要產生或導致的貧窮）、匱乏（deprivation）、社會排斥（social exclusion）、主觀貧窮（subjective poverty），乃至近年較新的能力取向（capabilities approach）模式。

以往本港官方貧窮線主要從收入角度分析貧窮狀况。若要深化貧窮討論，扶貧委員會應從多角度分析貧窮現象，訂立針對各群組的貧窮指標，並檢視相關政策（例如從多元匱乏角度檢視綜援安全網，從能力取向角度分析貧窮家庭學童和基層勞工的脫貧能力）。政府可撥款開展貧窮和精準扶貧研究，鼓勵大學和民間團體透過理論研究及實證分析，檢視本港貧窮狀况，並針對不同貧窮弱勢組群的處境，在各政策場景下的貧窮狀况變化（而非個別扶貧項目的檢討），深化本港扶貧工作。

殖民年代貧窮線不被重視

其實貧窮線並非新課題，早於上世紀90年代殖民時期，因應本港貧富兩極化、人口老化和在職貧窮問題日益嚴峻，民間團體已促請當局訂立貧窮線。然而，當時港英政府及回歸初期的特區政府一直認為，本港已有「公援」（現時的綜援）作為社會安全網，扶助最貧窮人口，因此再設立貧窮線意義不大。

及後經歷數屆特首，當局終重視貧窮問題，並在2012年12月重設扶貧委員會，探討不同政策和措施，協助政府做好扶貧工作，以達至防貧和扶貧目標。而其首要工作之一，就是為香港制訂「貧窮線」。

官方貧窮線 經嚴謹論證

在制訂貧窮線框架的過程中，重設後的首屆委員會已考慮貧窮線作為重要政策工具的三大功能（即了解貧窮情况、協助制訂政策及審視政策成效），以及5個制訂原則（即易於量度、具國際可比性、有足夠數據支持、具成本效益和容易整理解讀）。經充分參考本地及外國經驗後，才按住戶人數，以住戶每月入息中位數的一半劃定為貧窮線，以檢視貧窮住戶及人口數目。

上述貧窮線定義經反覆論證下才推行，政府亦自2009至2020年定期公布最新的貧窮數據，助社會監察貧窮狀况。奈何，其後因大眾將焦點放於政策介入前的貧窮人口，加上貧窮線以相對貧窮定義，被社會詬病「愈扶愈貧」，因此貧窮線自2020年後便「壽終正寢」。

對於以往的爭議，有幾點值得留意：

（1）貧窮線從來不是「扶貧線」。貧窮線雖有協助制訂政策的功能，同時亦有助社會更了解貧窮狀况、檢視政策介入前後的變化，惟扶貧政策是因應各群組的基本需要而制訂，貧窮線及貧窮指標與精準扶貧策略是相輔相成，兩者並不相悖。

（2）採用相對貧窮概念，有其重要性。相對貧窮有助隨社會經濟發展變化而促進提升生活水平，較絕對貧窮更切合社會現實情况。事實上，「愈扶愈貧」情况並不存在——只要有政府的扶貧措施協助，貧窮戶絕不可能比扶助之前貧窮。再者，若政策資源再分配的力度足夠，政策介入後的貧窮人口有機會「清零」，不會因為相對貧窮概念而導致政策介入後的貧窮人口永遠存在。

（3）貧窮線只計收入，有改善空間。筆者明白貧窮線只計算收入有其限制，例如將高資產、低（無）收入人士納入「貧窮人口」（然而，若高資產住戶每月沒有任何收入，只靠動用資產維生，是否不屬「貧窮」，亦待社會討論），未考慮不同住戶開支情况（例如有殘疾人士的住戶開支差異等），未計算非現金轉移的福利支援（如公屋、公營醫療服務、資助教育）等等。

如何訂立「真的有用」的貧窮線

至於何謂「真的有用」？這便要視乎如何理解貧窮線。貧窮線絕非萬能，若要簡單易明，固然亦有其一定限制，但不可說因不是「扶貧線」，貧窮線便沒有用、不應存在。精準扶貧策略固然值得肯定；惟如果「只見樹木不見森林」，亦不見得一定精準。

舉例來說，在20多萬劏房居民中，並非所有住戶均面對經濟困難，是否所有人都應被定義為扶貧對象？再者，不少單親住戶屬中產家庭，並非貧窮人口，應否仍是扶貧的介入重點？在獨居長者或「雙老」住戶中，當中也有部分人具一定的經濟能力，是否單單獨居或雙老住戶便應透過扶貧政策支援？

精準扶貧與貧窮線可以互補——貧窮線有助持續檢視本港整體貧窮狀况；精準扶貧可向個別群組提供針對性的介入，當局亦能因應各社群訂立扶貧指標，系統地檢視政策和服務成效。

改良貧窮線的建議

曾有報道稱政府會改良貧窮線計算方式，以更好地反映實况，目標是於2024年底至2025年初公布，具體進度未明。參考本地研究經驗，可以有3個改革方向。

（1）劃分「貧窮長者人口」。除了部分長者有投資、物業收租等收入之外，大部分人退休後均沒有收入；在人口老化下，導致貧窮長者人數「持續高企」。當局可考慮將貧窮長者人口從總貧窮人口中劃分出來，及將長者物業轉化為年金收入計算，並針對長者和非長者貧窮人口的需要去制訂扶貧政策。

（2）以政策介入後的收入定義貧窮線。過去多年的本港官方貧窮線，以政策介入前的理論假設方式來劃定貧窮線，目的是量度政策介入後的總貧窮量。然而其缺點是假設性，未能按實際住戶人口收入（包括政策介入支援的收入）檢視實際貧窮狀况，這亦有別於經濟合作與發展組織（OECD）成員對貧窮線的定義。未來本港官方貧窮線可改為以住戶實際收入的一半作定義，以求更能夠反映實際貧窮人口情况。

（3）「住屋開支」列入福利轉移及計算可支配收入。由於住屋開支佔住戶開支比例甚高，因應住屋福利（主要是公屋）的重要，日後貧窮線在估算住戶收入時，應一併估算住戶因入住公營房屋而得到的福利支援。長遠而言，當局可考慮引入扣除住房成本後的可支配收入的計算方法，務求更精準掌握貧窮戶生活狀况。

作者是香港社區組織協會主任

（本網發表的時事文章若提出批評，旨在指出相關制度、政策或措施存在錯誤或缺點，目的是促使矯正或消除這些錯誤或缺點，循合法途徑予以改善，絕無意圖煽動他人對政府或其他社群產生憎恨、不滿或敵意）

[何喜華]