觀點
洪雯：欲擺脫財赤困境 香港須推行深層次改革（五）
【明報文章】扶助基層的最好方式，是為他們「托底」的同時，發揮「台階」功能，協助部分有條件的人向上流動，脫離對福利的依賴，甚至成為中產；而不是讓他們為了多一點福利而留在基層。
福利支出快速上升
勞動參與率卻續降
在政府各項經常支出中，飈升最快的是社會福利經常開支，從1997/98年度約200億元，升至2024/25年度1200億元（預算），回歸以來增長了500%，而這還不包括各種各樣層出不窮的非經常福利支出，及包含在房屋、醫療、教育等方面的其他福利支出。尤其是過去5年，我們的福利經常開支增加逾五成，年均增速達9.3%。
隨着人口老齡化加速，有關支出的增速會進一步加快，今年預計增長逾10%，遠遠拋離去年財政預算案提出的將政府支出增長控制在年均2.2%的目標。
不可否認，伴隨着福利開支快速膨脹，社會福利水平得到提升，本港貧窮率和貧窮人口（以相對貧窮概念來計算）在政策介入後有所下降，證明我們的福利體系在扶貧方面起到積極作用，值得肯定。
但另一方面，無論是國際還是本地的各種「幸福指數」調查，香港市民的幸福感這些年不但未見提升，更見下降，而本港勞動人口參與率（labor force participation rate, LFPR）更是隨着福利開支的一路上升而持續下跌，從1984年66.5%，下跌至去年尾的56.9%，跌幅近10個百分點，目前比新加坡、內地、澳門等經濟體低約10個百分點，比日本這個超級老齡化社會還要低6.6個百分點。
數據顯示，本港愈來愈多正處於勞動年齡、健全且家中並無需要受照顧者的市民退出勞動市場。超低的LFPR，代表社會中被動依靠其他人撫養或依賴社會福利的人愈來愈多，社會負擔愈來愈重，也是本地勞動人口不足的一個重要原因。即便是站在有能力工作卻依賴福利的市民角度看，這也並非好事——畢竟，人需有適度的社會和勞動參與度，才能獲得更高幸福感，正如習近平主席指出「幸福都是奮鬥出來的」。
福利應兼顧雙重功能
可見福利開支愈高，不代表社會愈有活力、人民愈幸福。我認為，福利政策需有適切目標和邏輯：
一方面，福利是為市民「托底」的社會安全網，令有困難、有需要的市民能有基本及有尊嚴的生活條件——畢竟，為基層市民提供更好福利、改善其生活，是文明社會的共同價值，也是道德高地，我全心全意支持。
但另一方面，福利亦應具「台階」功能，讓「老弱病殘幼」以外的、具備自立條件的市民，既能在面對困難時有所依靠，又能藉福利台階一步一步向上走，最終脫離對福利的依賴，甚至實現向上階層流動。若未經精心的政策設計，簡單盲目的福利有可能失去「台階」功能，開支膨脹的同時，卻未能使有能力的市民向上流動，真正改善其生活，反而導致基層坐大、社會活力下降。
總體來看，福利的上述兩個功能缺一不可。惟現實是我們很看重福利的「托底」功能，對福利應有的「台階」功能卻未有足夠重視，以致本港LFPR嚴重低於周邊經濟體，愈來愈多正處於勞動年齡、健全且家中並無受照顧者的市民退出勞動市場。
公平地說，過去10多年香港社會福利快速增加，一定原因是社會長期處於政治對立狀態，政府不得不通過增加福利來換取市民支持；而且有數年政府錄得大額盈餘，的確有條件擴大福利。但公共財政的特徵是「收入多波動，支出欠彈性」，經濟表現不斷波動，千億賣地收入不是年年有；而福利易放難收，政府要縮減恒常現金開支極為困難。
的確，政府過往增加某些福利時，並未周全考慮對公共財政的長遠影響及逆境時的情况，致今日開支迅猛增加，財政難以招架。
而今時今日，香港大的政治問題已得到解決，反對陣營已無力裹挾民意，我們有條件理性地檢討福利思路和邏輯，兼顧福利的「托底」和「台階」雙重功能。我認為整體方向不是簡單、一刀切地縮減福利開支，而是更好應用資源，加強對「老弱病殘幼」及照顧者的「托底」支援，同時協助有條件自立的市民脫離依賴福利，使資源用得其所。
並非一刀切縮減福利
是更好實現台階功能
在實現福利的「台階」功能方面，有很多好案例可供香港參考。早前，一位朋友與我分享了一個故事。她的朋友移民新加坡後，並未出去工作；沒多久，當地福利部門約見她，提出若她出去工作，政府將提供額外補貼給她。她回覆說自己經濟狀况良好，不需公帑補貼。官員卻回答，這個補貼是獎勵她出來工作、為當地貢獻，與她的經濟狀况無關。
星洲這個思路令我頗為震驚——在香港，愈「躺平」就愈多福利，星洲卻用福利來獎勵努力工作、為社會貢獻的人；而給弱勢群體的福利，往往設嚴格的收入和時間限制（如新加坡公租房只可租住兩年）。正因這樣的福利和房屋體系，新加坡LFPR比香港高出近12個百分點，在區內領先。
參考各種案例，我建議特區政府從「push」（推動）和「pull」（拉動）兩方面加強福利的「台階」功能，推動有條件的市民自立。
現時香港失業率只有3%，整體處於勞工不足狀態，未來勞動力短缺狀况還會加劇，而我們的LFPR如此低，在引入外來人力時，更應充分發掘本地勞動潛力，推動更多處於勞動年齡、健全且家中沒有任何需受照顧成員的人就業。從今年10月起，政府會要求15至59歲的健全失業綜援受助人，每周參與營辦機構安排的無償工作一小時，直至找到有薪工作或重返主流教育，違者將被扣綜援金。我認為這一push舉措邁出了積極的第一步，值得繼續探索、推進。
目前綜援制度下設有自力更生支援計劃，由政府委託社福機構協助勞動年齡的健全失業綜援者再就業。該計劃每年服務開支約1.6億元，但每年通過計劃成功就業而脫離綜援網的，卻只有寥寥數百人（如2023年4至12月合共388人），平均每人每年服務費用高達約40萬元，比每年綜援金額還要高！有關計劃理應盡快檢討，提升服務效率。
此外，據了解，有綜援家庭不允許其成年子女外出工作，原因是子女收入會影響整個家庭綜援總金額；或是正在領取公共福利金的長者，擔心參與勞動後影響其領取的福利金，以致本港長者LFPR嚴重低於周邊經濟體。我建議對此實行優化，提供適當彈性，鼓勵綜援家庭的成年人口和長者投入勞動市場。
在pull方面，可提供誘因，拉動有工作能力的基層市民自立。譬如對某些既非長者又非照顧者的健全市民，可加強各類再培訓或工作配對服務；或加強針對照顧者的支援，協助其出來工作。
在這些方面增加投入，會帶來長遠回報。去年7月政府推出「再就業津貼試行計劃」，鼓勵40歲或以上、連續3個月或以上沒有從事任何獲酬工作的市民投入勞動市場；若連續完成全職工作滿一定時間，可獲1萬至2萬元津貼。這一政策通過經濟激勵，為重投勞動市場的中高齡者提供津貼，正正體現了福利邏輯的轉變——從愈「躺平」福利愈多，轉向獎勵改變和自立，可進一步釋放本地勞動力，同樣值得進一步探索和推進。
另外，對任何新增或提高福利的建議，均需評估未來對公共財政的長久影響，納入考慮經濟低潮期政府的收入波動、人口結構變化等因素，審慎為之。
漸進改革福利體系
減緩福利開支膨脹
總結而言，我認為，搭建台階、讓願意努力的市民可以一步一步往上走，是香港社會縮短貧富差距、構建以中產為主體的橄欖形社會的核心途徑；而除了房屋和就業台階，福利亦是重要台階之一。
我建議理性、漸進檢討我們的福利思路和邏輯，以10年為期推行改革，兼顧福利的「托底」和「台階」雙重功能，使真正有需要的人得到更好支援，同時協助有能力、有條件的市民自立，擺脫依賴福利，既增加經濟動力，又減緩支出膨脹速度，減輕下一代負擔。
作者是立法會議員
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